Organisation territoriale

Régime municipal au nord du 55e parallèle

L’introduction du régime municipal au nord du 55e parallèle, soit dans la partie la plus nordique du Québec, date de la fin des années 1970. Il s’agit d’un développement relativement récent, mais aussi très marquant dans l’histoire de la gouvernance de ce territoire majoritairement peuplé d’Inuits et dont l’étendue représente plus du tiers de la superficie du Québec.

Avant la création des institutions municipales, les communautés inuites étaient au nombre de treize sur un territoire que ses habitants ont appelé « Nunavik ». L’histoire de ces établissements est relativement jeune, puisque le mode de vie des Inuits a été, jusque dans la seconde moitié du vingtième siècle, caractérisé par des migrations saisonnières en groupes de quelques familles. Ces migrations étaient conditionnées par leurs activités de subsistance et depuis le 19e siècle, par le troc avec des entreprises qui avaient établi des postes de traite sur le territoire. Quoique les activités traditionnelles soient demeurées importantes, des communautés se sont graduellement constituées par la suite et surtout à compter des années 1950 et 1960, près de lieux de rassemblement saisonniers et à proximité d’anciens postes des compagnies de traite des fourrures, auxquels se sont greffés, avec le temps, des missions religieuses et des services gouvernementaux.

Les services communautaires offerts à cette époque étaient peu développés et ils étaient administrés par l’État, principalement le gouvernement fédéral, mais aussi, à compter des années 1960, par le gouvernement du Québec. La participation des populations locales à l’administration de ces services a débuté au cours des années 1970. Toutefois, la création d’entreprises coopératives inuites à compter des années 1960 témoignait déjà d’une volonté de prise en charge dans les communautés.

Dans le cadre de la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ), les Inuits ont opté pour un régime de nature municipale dirigé sur une base non ethnique. Cette gouvernance s’articule autour de deux paliers : les villages nordiques, au niveau local et l’Administration régionale Kativik (ARK) au niveau supra-local. Les dispositions relatives à la mise en place de ces institutions se retrouvent aux chapitres 12 et 13 de la CBJNQ. Il en est découlé la Loi sur les villages nordiques et l’Administration régionale Kativik en 1978. Cette loi s'applique sur le territoire situé au nord du 55e parallèle, sauf pour les terres des catégories IA et IB  de la communauté crie de Whapmagoostui. La population du territoire s’élevait alors à environ 4000 personnes.

Le régime municipal ainsi établi partageait au départ beaucoup de similitudes avec le régime qui prévalait alors dans le reste du Québec, moyennant certaines adaptations au contexte du milieu. Depuis leur institution, l’ARK et les villages nordiques ont été attentifs aux changements qui se sont opérés dans le régime municipal ailleurs au Québec et ont voulu faire évoluer leur cadre juridique pour en tenir compte, tout en maintenant une préoccupation pour un cadre adapté. Il s’en est suivi plusieurs modifications à leur loi constitutive qui, au fil des ans, ont eu pour effet de le rendre de plus en plus harmonisé avec le cadre législatif en vigueur dans les autres municipalités du Québec.

L’Administration régionale Kativik

Selon l’article 239 de la Loi sur les villages nordiques et l’Administration régionale Kativik, les habitants du territoire et les municipalités qui y ont juridiction forment l’Administration régionale Kativik (ARK). L’ARK exerce des compétences sur l’ensemble du territoire, y compris, pour certaines d’entre elles, dans les villages nordiques. Son siège social est situé à Kuujjuaq, mais l’ARK est présente dans tous les villages nordiques.

L’ARK possède les compétences d’une municipalité locale sur le territoire en dehors des villages nordiques, de même que certaines compétences dans les villages nordiques, comme la police, le transport et la salubrité des bâtiments. Elle apporte aussi un soutien technique auprès des villages nordiques dans les domaines de la gestion financière, des affaires juridiques, de l’aménagement durable du territoire et des travaux publics. Dans le contexte particulier des communautés, de l’échelle modeste de leurs opérations et de la relative jeunesse des administrations municipales, ce rôle de soutien et d’accompagnement dans un esprit de mise en commun des services, a joué et joue encore un rôle important.

Par ailleurs, il importe aussi de mentionner que le rôle et les responsabilités de l’ARK ont connu un accroissement et une diversification remarquables au cours de sa jeune histoire, particulièrement au cours des quinze dernières années. En effet, l’ARK a, par ententes avec le gouvernement du Québec et le gouvernement du Canada, pris en charge de nombreuses responsabilités dans des domaines très variés : la gestion des aéroports, le développement économique local et régional, le soutien aux activités de chasse, de pêche et de piégeage, la gestion de la faune, le développement et la gestion des parcs nationaux, le logement social, la garde à l’enfance, etc. En ce qui concerne les domaines qui relèvent du gouvernement du Québec, le financement de mandats et de responsabilités à caractère récurrent a abouti, en 2003, à la mise en place d’une formule de financement global, par laquelle l’ARK touche une enveloppe globale de financement en contrepartie d’un ensemble de mandats et de responsabilités. Ce modèle de gouvernance constitue une forme de décentralisation administrative, sur une échelle semblable à aucune autre au Québec. Ce faisant, l’ARK est aussi devenue une structure politique et administrative qui touche plusieurs aspects de la vie des résidants du Nunavik et un lieu de discussion et d’orientation important concernant les enjeux de développement des collectivités et du territoire.

L’ARK est dirigée par un conseil de 17 membres et un comité administratif de cinq membres. Le conseil est constitué de représentants de chacun des quatorze villages nordiques et du village naskapi de Kawawachikamach. Le conseil régional se réunit au moins une fois aux trois mois.

Le comité administratif est formé de cinq membres désignés par le conseil, incluant le président et le vice-président qui exercent leur fonction à temps plein. Le comité administratif est chargé de l’administration des affaires de l’ARK au plan exécutif. Il voit notamment au respect de la loi constitutive de l’ARK, à l’application des règlements, ainsi qu’à l’exécution des résolutions du conseil et des contrats.

Les villages nordiques

Le territoire compte aujourd’hui quatorze villages nordiques, établis le long de la côte de la Baie d’Hudson, du détroit d’Hudson et de la baie d’Ungava. Douze des treize communautés inuites existant à l’époque de la signature de la CBJNQ ont été constituées en municipalités entre décembre 1979 et juin 1981. La treizième communauté, Puvirnituq fut instituée en tant que municipalité plusieurs années plus tard, soit en 1989. Entre-temps, une nouvelle communauté, Umiujaq, a été créée à même la population de Kuujjuarapik et elle a été instituée en tant que municipalité en 1986.

À la faveur d’une croissance démographique rapide, la population totale des villages a plus que triplé depuis leur création, pour atteindre 12 892 personnes en 2015. Cependant, la population des villages varie de façon importante, le plus petit village étant Aupaluk, avec 205 résidants et Kuujjuaq étant le plus populeux, avec 2576 résidants.

Les villages nordiques sont dirigés par des conseils composés d’un maire et d’un maximum de six conseillers. Le conseil prend ses décisions par règlement et par résolution. Les élections ont lieu tous les trois ans et pour être une personne habile aux charges municipales, il faut notamment être un résidant depuis au moins trente-six mois. De plus, à la différence des autres municipalités du Québec, les personnes morales, sociétés ou associations ont le droit de vote aux élections municipales.

Les villages nordiques ont essentiellement les mêmes pouvoirs et compétences que les autres municipalités du Québec : fourniture des services tels l’approvisionnement en eau potable, la collecte et le traitement des eaux usées, la collecte des déchets, les loisirs et la culture, l’aménagement, etc. Ils sont assujettis à des règles gouvernant la gestion des affaires des villages, notamment en matière d’octroi de contrats, de rémunération des élus, etc.

Par contre, les spécificités du milieu font en sorte que le régime municipal comporte des particularités. À titre d’exemple, le régime fiscal ne repose pas sur la taxe foncière, mais plutôt sur un système de tarification des services (eau potable et eaux usées, déchets, administration générale) qui met en relation la taille et la vocation des bâtiments et la consommation des services. Il en est ainsi pour un ensemble de raisons. Les villages nordiques sont généralement établis sur des terres qui appartiennent collectivement aux Inuits, en vertu de la CBJNQ et de la Loi sur les régimes des terres de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois. Il n’y a pas de marché foncier et contrairement aux municipalités et villes du sud du Québec, le marché immobilier y a été historiquement peu développé. En effet, la plus grande partie du parc immobilier est constituée de logements sociaux, de résidences pour les employés affectés aux services gouvernementaux, notamment de santé et d’éducation, d’édifices publics, ainsi que des immeubles appartenant à l’ARK et à des sociétés et institutions du Nunavik pour leurs fonctions respectives.

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