Guide La prise de décision en urbanisme

Processus d’approbation référendaire

Utilité

L’approbation référendaire est un mécanisme qui donne aux citoyens concernés un pouvoir décisionnel sur certains projets de règlement d’urbanisme adoptés par le conseil municipal.

Le référendum décisionnel en urbanisme existe au Québec depuis les années 1930 et fait partie du paysage de la vie publique municipale québécoise. Il a été introduit à l’époque et reconduit jusqu’à maintenant selon le principe que le citoyen doit avoir un droit de regard sur les modifications réglementaires qui risquent d’avoir un effet direct sur son milieu de vie immédiat et, possiblement, sur sa propriété.

Le processus d’approbation référendaire est en quelque sorte une police d’assurance qui équilibre les rapports de force entre la municipalité, les promoteurs et les citoyens. Par le pouvoir de forcer un scrutin référendaire, les citoyens peuvent exercer une influence déterminante sur la réalisation ou non d’un projet d’urbanisme.

Caractéristiques

En vertu de la LAU, certains objets des règlements de zonage et de lotissement ainsi que le règlement sur les usages conditionnels sont susceptibles d’approbation référendaire. Les principaux objets des règlements de zonage et de lotissement Ouverture d'un document PDF dans une nouvelle fenêtre (83 Ko) visés sont : la classification des constructions et des usages, la division du territoire en zones et secteurs de zones, les constructions et usages autorisés, la densité d’occupation du sol, la dimension et le volume des constructions, les marges de recul, le contingentement, les normes de stationnement, les constructions et usages protégés par droit acquis, les dimensions et superficies des lots.

Le processus d’approbation référendaire comprend trois étapes :

  • la demande de participation à un référendum;
  • la tenue du registre;
  • le scrutin référendaire.

La demande de participation à un référendum

Après l’assemblée publique de consultation portant sur un projet de règlement comportant des dispositions susceptibles d’approbation référendaire, la municipalité doit adopter, avec ou sans changement, un second projet de règlement comportant ces dispositions. Elle peut, par ailleurs, adopter un règlement contenant les dispositions du premier projet de règlement qui ne sont pas susceptibles d’approbation référendaire. La municipalité publie ensuite un avis public indiquant notamment les dispositions du second projet de règlement pouvant faire l’objet d’une demande de référendum et les zones d’où peut provenir une demande.

Chaque disposition susceptible d’approbation référendaire doit faire l’objet d’une demande de référendum distincte. Autrement dit, une personne concernée par plus d’une disposition susceptible d’approbation référendaire, doit, si elle souhaite que ces différentes dispositions soient soumises à l’approbation des personnes habiles à voter, signer une demande de référendum pour chacune d’elles.

Pour être valide, une demande doit :

  • indiquer clairement la disposition concernée et la zone ou le secteur de zone d’où elle provient;
  • être signée, dans le cas où il y a plus de 21 personnes intéressées dans la zone ou le secteur de zone d’où elle provient, par  au moins 12 d’entre elles ou, dans le cas contraire, par au moins la majorité d’entre elles;
  • être reçue par la municipalité au plus tard le huitième jour après la publication de l’avis public.

Les zones ou secteurs de zones d’où peut provenir une demande ainsi que les zones ou secteurs de zones autorisés à voter en vertu d’une demande valide diffèrent selon les objets visés. Dans le cas d’une disposition relevant d’un pouvoir de réglementer par zone – le cas le plus fréquent – une demande peut provenir de la zone visée ainsi que de toute zone contigüe à celle-ci. Lorsqu’au moins une demande valide est déposée, la disposition est soumise à l’approbation des personnes habiles à voter de la zone visée ainsi que de toute zone contigüe d’où provient une demande.  

Si la municipalité ne reçoit aucune demande de référendum, elle peut adopter, sans changement, le règlement ayant fait l’objet du second projet. Si la municipalité a reçu des demandes de référendum, elle adopte un règlement concernant les dispositions du second projet qui n’ont fait l’objet d’aucune demande valide. De plus, chaque disposition ayant fait l’objet d’une demande valide doit être contenue dans un règlement distinct.

La tenue du registre

Pour chaque règlement soumis à l’approbation des personnes habiles à voter, un registre est ouvert afin de déterminer si un scrutin référendaire doit être tenu. C’est la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (LERM) qui fixe les modalités d’enregistrement des personnes habiles à voter.

Le greffier ou secrétaire-trésorier de la municipalité fixe chaque jour et chaque endroit où le registre sera accessible aux personnes habiles à voter. Les jours de tenue d’un registre doivent être consécutifs et leur nombre correspond au nombre de tranches complètes de 500 demandes requises pour qu’un scrutin référendaire soit tenu. Un registre est minimalement ouvert 1 journée et ne peut être ouvert plus de 5 jours.

Nombre de personnes
habiles à voter
Nombre de
signatures requises
Nombre de tranches
complètes
de 500
Nombre de jours
d’ouverture du registre
Entre 1 et 9 885Entre 1 et 9990 ou 11
Entre 9 886 et 14 885Entre 1 000 et 1 49922
Entre 14 886 et 19 885Entre 1 500 et 1 99933
Entre 19 886 et 24 885Entre 2 000 et 2 49944
24 886 et plus2 500 ou plus55

Au moins 5 jours avant l’ouverture du registre, le greffier ou secrétaire-trésorier de la municipalité donne aux personnes habiles à voter de la municipalité ou du territoire concerné un avis public les informant de la procédure d’enregistrement visant la tenue d’un scrutin référendaire. Chaque règlement soumis à l’approbation des personnes habiles à voter doit faire l’objet d’un avis distinct.

Par ailleurs, la LERM prévoit que des personnes habiles à voter peuvent renoncer à la tenue d'un scrutin référendaire en transmettant au greffier ou au secrétaire-trésorier un avis en ce sens signé par la majorité d’entre elles avant le premier jour d'accessibilité au registre. Dans un tel cas, le règlement concerné est réputé approuvé par les personnes habiles à voter et la municipalité n'a pas à procéder à un scrutin référendaire à son égard.

Un scrutin référendaire doit être tenu lorsqu’à la fin de la période d’accessibilité au registre le nombre de signatures atteint l’un des seuils suivants :

  • le nombre équivalant à 50% des personnes habiles à voter, lorsqu’elles sont 25 ou moins;
  • le moins élevé entre 30 000 et le nombre obtenu par l’addition du nombre 13 et de celui qui équivaut à 10 % des personnes habiles à voter en excédent des 25 premières, lorsqu’elles sont plus de 25.

Un règlement est réputé approuvé lorsque le nombre de signatures requises n’est pas atteint.

Le plus tôt possible après la fin de la période d’accessibilité au registre, le greffier ou secrétaire-trésorier doit dresser un certificat qui établit :

  • le nombre de personnes habiles à voter;
  • le nombre de signatures requis au registre pour qu’un référendum soit tenu;
  • le nombre de signatures apposées;
  • le fait que le règlement ou la résolution est réputé approuvé par les personnes habiles à voter ou qu’un scrutin référendaire doit être tenu, selon le cas.

Le greffier ou secrétaire-trésorier dépose ce certificat au conseil lors de sa prochaine séance.

Le scrutin référendaire

La démarche à suivre pour la tenue d’un scrutin référendaire est prévue par la LERM.
Dans le cas où la municipalité décide de ne pas retirer un règlement ou une résolution devant faire l’objet d’un référendum, le conseil doit fixer la date du scrutin au plus tard lors de la séance qui suit celle du dépôt du certificat de tenue de registre par le greffier ou le secrétaire-trésorier.

La date du scrutin référendaire doit être un dimanche compris dans les 120 jours qui suivent la date d’adoption du règlement ou de la résolution faisant l’objet du référendum.

Le greffier ou secrétaire-trésorier dresse ensuite la liste référendaire de la municipalité ou du secteur concerné. La procédure à suivre est la même que celle prévue par la LERM pour la confection de la liste électorale, avec les adaptations nécessaires.

Au plus tard dix jours avant la tenue du scrutin, un avis public concernant celui-ci doit être donné aux électeurs inscrits sur la liste référendaire de la municipalité ou du secteur concerné, selon le cas. Cet avis doit notamment indiquer le règlement faisant l’objet du référendum, le secteur concerné, le jour et les heures où sera ouvert tout bureau de vote lors du scrutin référendaire et le texte de la question référendaire.

Tant que l’avis du scrutin référendaire n’a pas été publié, le conseil peut, par résolution, retirer le règlement ou la résolution. Il n’y a alors pas de référendum. Le greffier ou secrétaire-trésorier doit, par un avis public, en informer les personnes intéressées au plus tard 15 jours après le retrait.

La procédure qui s’applique pour la tenue d’un scrutin référendaire est similaire à celle qui s’applique pour les scrutins électoraux municipaux, avec certaines adaptations.

En matière d’urbanisme, un règlement faisant l’objet d’un référendum est réputé approuvé par les personnes habiles à voter lorsque le résultat du scrutin révèle un plus grand nombre de votes affirmatifs que de votes négatifs. Aucun taux de participation minimal n’est exigé pour que le référendum soit considéré valide.  

Les exemptions à l’approbation référendaire

La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme prévoit que certains règlements normalement susceptibles d’approbation référendaire ne peuvent faire l’objet d’une demande visant à les soumettre au processus d’approbation par les personnes habiles à voter :

  • les règlements qui découlent d’une exigence de conformité, c’est-à-dire :
    • lorsque la municipalité est tenue de modifier ses règlements d'urbanisme uniquement pour tenir compte de la modification ou de la révision du schéma de la MRC ou de son plan d'urbanisme. L'expression « uniquement pour tenir compte » doit être interprétée comme ayant le sens de « nécessaire »;
    • lorsque la municipalité décide de procéder du même coup à la révision quinquennale du plan d’urbanisme et des règlements de zonage et de lotissement Ouverture d'un document PDF dans une nouvelle fenêtre (77 Ko). Dans ce cas seulement, un règlement de remplacement du règlement de zonage ou de lotissement est soumis à l’approbation des personnes habiles à voter de l’ensemble du territoire de la municipalité et, par conséquent, soustrait de l’application du processus général de demande de participation à un référendum;
  • les règlements visant à permettre la réalisation d’un projet d’équipement collectif de propriété publique, relatif au secteur de la santé, de l’éducation, de la culture ou des sports et des loisirs, d’un projet de cimetière ou d’un projet d’habitation destinée à des personnes ayant besoin d’aide, de protection, de soins ou d’hébergement, notamment dans le cadre d’un programme de logement social mis en œuvre en vertu de la Loi sur la Société d’habitation du Québec;
  • les règlements pris par une municipalité ayant adopté une politique de participation publique conforme au Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme;
  • Les chartes des Villes de Longueuil, de Montréal et de Québec prévoient que les conseils de celles-ci peuvent, malgré tout règlement adopté par un conseil d’arrondissement, permettre par règlement la réalisation d’un projet qui est relatif :
    • à un équipement collectif ou institutionnel tels un équipement culturel, un hôpital, une université, un collège, un centre des congrès, un établissement de détention, un cimetière, un parc régional ou un jardin botanique;
    • à de grandes infrastructures tels un aéroport, un port, une gare, une cour ou une gare de triage ou un établissement d’assainissement, de filtration ou d’épuration des eaux;
    • à un établissement résidentiel, commercial ou industriel dont la superficie de plancher est supérieure à 25 000 mètres carrés (15 000 mètres carrés  dans le cas de la Ville Montréal et aucun seuil si l’établissement est situé dans le centre des affaires de la ville);
    • à de l’habitation destinée à des personnes ayant besoin d’aide, de protection, de soins ou d’hébergement, notamment dans le cadre d’un programme de logement social mis en œuvre en vertu de la Loi sur la Société d’habitation du Québec;
    • à un immeuble patrimonial classé ou cité conformément à la Loi sur le patrimoine culturel ou dont le site envisagé est situé dans un site patrimonial classé, déclaré ou cité au sens de cette loi.

Un tel règlement adopté par le conseil de la Ville est soumis à la consultation publique (sauf s’il concerne un projet d’habitation destinée à des personnes ayant besoin d’aide). Il est toutefois soustrait du processus d'approbation référendaire prévu par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, à moins que le projet concerne un immeuble patrimonial  ou dont le site envisagé est situé dans un site patrimonial.

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Références

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