Guide La prise de décision en urbanisme

Indicateurs et monitoring

L’état de la situation et l’évolution vers un développement stratégique et durable d’une communauté métropolitaine, d'une MRC ou d’une municipalité peuvent être exprimés à l’aide de variables qui en donnent un aperçu valable. Ces variables, souvent quantitatives, peuvent devenir des indicateurs de planification, de gestion et de suivi commodes pour les officiers municipaux et leurs partenaires. Leur évolution peut ainsi être suivie par la population et l’ensemble des intervenants de la scène municipale.

Utilité

Alors que les modes de gestion ont changé, que des valeurs nouvelles se sont affirmées et que les structures municipales ont été modifiées, les officiers municipaux peuvent utiliser des indicateurs financiers, sociaux, économiques et environnementaux pour caractériser les effets attendus de la planification concernant différentes facettes de la collectivité et aussi pour faire un suivi de l’évolution locale (monitoring).

En pratique, l’utilisation et la diffusion d’indicateurs dits de qualité, de rendement, de progrès ou encore de durabilité favorisent et facilitent :

  • la définition des problématiques et la caractérisation des principaux enjeux d’une collectivité. Ils simplifient l’information et aident ainsi à sensibiliser les citoyens, notamment aux enjeux de la durabilité;
  • la définition d’objectifs et de buts à atteindre;
  • l’évaluation de la situation, de l’atteinte ou non des objectifs poursuivis, du chemin parcouru et à parcourir entre la situation initiale et les objectifs à atteindre (p. ex., le nombre de nouveaux logements sociaux construits, de logements abordables ou de lots vacants desservis a doublé au cours des cinq dernières années). On peut calibrer les objectifs visés en termes de résultats à atteindre (p. ex., augmenter d’un certain pourcentage le nombre de logements sociaux et abordables, diminuer de tel pourcentage le nombre de lots vacants desservis d’ici 3 ans);
  • l’orientation des politiques à adopter et des actions à entreprendre en priorité;
  • le choix d’une option préférable, la communication de ce choix à la population concernée et des échanges avec d’autres communautés qui utilisent les mêmes indicateurs.

L’option retenue par les élus débouche sur une stratégie d’action, un budget, un programme d’immobilisations, un plan de développement du territoire, des mesures fiscales, une réglementation, etc.

Les indicateurs seront utilisés pour évaluer et contrôler les progrès réalisés, c’est-à-dire comparer les résultats obtenus aux objectifs visés et aux besoins ainsi que corriger la stratégie adoptée (p. ex., pour chacune des trois années à venir, mesurer la progression des lots vacants desservis). Ils ne remplacent pas les analyses approfondies, mais peuvent aider à identifier celles qui sont nécessaires.

Par exemple, un conseil municipal, qui entreprend de lutter contre la discrimination dans le logement et la ghettoïsation de certains quartiers, voudra se donner les outils lui permettant de voir comment les quartiers se situent dans la ville. Le conseil pourrait par le fait même vérifier comment le parc de logements se situe au sein des quartiers de même que les caractéristiques des ménages récemment arrivés dans ces logements. Ainsi, il pourra se doter d’indicateurs de mixité sociale qui serviront à établir une carte, quartier par quartier, en prenant en considération les revenus imposables des ménages, leur taille (nombre d’enfants et nombre d’adultes) et l’âge des occupants et qui porteront, à terme, aussi bien sur la location que sur la propriété.

En pratique, l’utilisation et la diffusion de ces résultats aux citoyens, en amont et en aval de la prise de décisions, sont synonymes de transparence et de démocratie. Cela aide à garder en éveil l’intérêt des acteurs, stimule leurs actions, facilite l’actualisation du plan selon la vision prévue au départ, favorise les échanges entre les urbanistes et les autres gestionnaires qui œuvrent sur le territoire.

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Caractéristiques

L’article 2.26 de la Loi sur l’aménagement te l’urbanisme prévoit que toute communauté métropolitaine doit se doter des outils visant à assurer le suivi et la mise en oeuvre du plan métropolitain et à évaluer les progrès réalisés vers l’atteinte des objectifs qui y sont exprimés et la réalisation des actions qui y sont proposées. Son conseil doit adopter un rapport biennal sur ces sujets.

Pour réussir à respecter cette obligation, la communauté est en mesure d’obtenir les informations nécessaires, de la part des organismes compétents à l’égard des schémas applicables à son territoire. Réciproquement, ces organismes compétents peuvent exiger des renseignements supplémentaires de la part de la communauté pour améliorer la qualité du suivi. Il est à noter par ailleurs que les MRC et les municipalités locales situées sur leur territoire peuvent, également, réciproquement en faire de même.

Après son adoption, copie du rapport biennal est transmise au ministre des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire.

Les indicateurs

Selon un sondage maison du ministre des Affaires municipales et de l'Occupation du territoire effectué auprès de 150 urbanistes municipaux au printemps 2003, seulement 8 % des répondants utilisaient des indicateurs en urbanisme.

Les indicateurs révèlent l’état ou l’évolution des facettes significatives d’une situation. À cette fin, on utilise souvent des indices quantifiés que l’on peut présenter en tableaux, regrouper en catégories, illustrer à l’aide de graphiques ou de symboles, localiser au moyen de cartes et de trames, selon la stratégie de communication jugée la plus efficace.

Les indicateurs choisis peuvent caractériser plusieurs aspects de la situation d’une collectivité :

  • les finances : les dépenses, par personne, reliées aux principaux services fournis, les taxes foncières d’une résidence moyenne, le taux d’endettement de la municipalité, l’importance relative des principales catégories d’immeubles dans la richesse foncière locale, etc.; ces indicateurs ne servent pas à des fins de vérification comptable, mais à évaluer l’effet des gestes posés en aménagement;
  • la population et les équipements : l’évolution par quartiers, la présence relative des résidants selon différentes catégories socioéconomiques (la mixité sociale), d’âge, de revenus, la structure des ménages par quartiers, le taux d’occupation des écoles primaires, la liste d’attente des centres d’accueil, etc., en suivant de près les changements intervenus dans des secteurs géographiques significatifs;
  • l’économie et les activités qui y sont reliées : l’évolution des commerces de détail et des services sur la rue principale, le taux d’utilisation du parc industriel, etc.;
  • l’environnement naturel et bâti, les infrastructures : la qualité des immeubles, le pourcentage des eaux traitées, la population desservie par l’aqueduc, le nombre de dérogations ou d’infractions, le nombre et la valeur des permis accordés par catégories, le nombre d’espaces vacants desservis, etc.

La mise en place et l’utilisation d’indicateurs peuvent intervenir :

  • Avant la prise de décision :
    • Faire préparer des indicateurs à partir des données disponibles. Lorsque des indicateurs paraissent pertinents mais ne sont pas encore disponibles, il importe de prendre les dispositions pour en commencer la production le plus tôt possible. On pourra ainsi jeter un éclairage nouveau sur des aspects importants et jusque-là peu suivis de la situation comme des statistiques sur l’achalandage de certains équipements sportifs (nombre de clients, origines, âges);
    • Choisir les indicateurs les plus significatifs et déterminer leur mode de présentation (tableau de bord).
  • Pendant la prise de décision :
    • Utiliser les indicateurs dans la définition des objectifs, dans la pondération des options et dans les critères de choix.
  • Après la prise de décision :
    • Suivre la situation, évaluer les progrès réalisés en fonction de l’atteinte des objectifs, relever les actions entreprises, la population touchée, etc.

La liste des indicateurs devrait être réévaluée à mesure que de meilleures données sont disponibles ou que les connaissances sur leur validité se précisent.

La Loi sur le ministère des Affaires municipales et de l'Occupation du territoire autorise notamment le ministre, après consultation des organismes représentatifs des municipalités, à établir des indicateurs de gestion relatifs à l’administration des organismes municipauxOuverture d'une fenêtre contextuelle et à prescrire leurs modalités d’implantation et de communication aux citoyens.

Dans la foulée des nouvelles approches de gestion caractérisées par l’utilisation de tableaux de bord et d’indicateurs de performance, certains pays ainsi que des provinces canadiennes ont inclus, dans leur législation relative à l’aménagement, l’obligation de faire le suivi et d’évaluer annuellement les résultats obtenus par rapport au contenu des instruments de planification. Mentionnons le Royaume-Uni qui a prévu l’implantation d’un processus de monitoring tant au niveau régional que local. Considérons également la Colombie-Britannique, dont l’article 869 du Municipal Act (article introduit en 1995 par le Growth Strategies Act) oblige les municipalités régionales (regional districts) :

  • à se doter d’un programme de suivi en vue d’évaluer l’implantation et les progrès réalisés quant aux objectifs et aux actions prévus dans leur stratégie régionale de développement (regional growth strategy);
  • à publier un rapport annuel sur les progrès réalisés.

En définitive, un programme de suivi, ou de monitoring, permet de mesurer et d’évaluer, d’un point de vue quantitatif, l’atteinte des objectifs prévus aux documents de planification, la performance réelle des instruments de planification et de réglementation et de la communiquer à la population.

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Références

  • Loi sur l'aménagement et l'urbanisme Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (chapitre A-19.1), articles 2.26 (rapport de mise en œuvre du plan métropolitain) et 246.2 (obligation de transmission d’information).
  • Loi sur le Ministère des Affaires municipales et des Régions Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (chapitre M-22.1), article 17.6.1.
  • Loi modifiant la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et d’autres dispositions législatives concernant les communautés métropolitaines Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (2010, chapitre 10), dispositions transitoires et finales : articles 161 et 162 (vision stratégique), 164 (périmètre métropolitain), 165 (rapport de monitorage), 168 (avis du ministre avant l’entrée en vigueur du premier plan métropolitain).
  • Amélie Genois, Jacques Boivin et Louis Massicotte, « Aménagement du territoire : le suivi (monitoring) et l'évaluation des progrès, études et recherche », Municipalité, MAMSL, mars-avril 2002, page 22.
  • Ministère des affaires municipales, Profil financier, une page d'indicateurs produite annuellement sur chaque municipalité par le ministère des Affaires municipales et de l'Occupation du territoire à partir des rapports financiers municipaux.
  • Sommaire du rôle d'évaluation produit pour chaque municipalité par son évaluateur.
  • Ministère des Affaires municipales, Le plan d'urbanisme et le rôle d'évaluation, collection « Aménagement et urbanisme », 1989.
  • Ministère des Affaires municipales, Le profil financier municipal et la gestion du territoire, collection « Aménagement et urbanisme », 1989.
  • Ministère des Affaires municipales et de la Métropole, Les choix de gestion : guide à l'intention des élus et des fonctionnaires municipaux, 1993.

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