Guide La prise de décision en urbanisme

Règle de conformité

La règle de conformité est un mécanisme qui permet d’assurer la cohérence entre le plan métropolitain d’aménagement et de développement, le schéma d’aménagement et de développement, le plan et les règlements d’urbanisme et les interventions gouvernementales sur le territoire d’une communauté métropolitaine, d’une MRC ou d’une municipalité.

Utilité

Compte tenu que l’aménagement du territoire est une fonction partagée entre divers paliers de décision (gouvernement, communauté métropolitaine, MRC, municipalité locale), la LAU introduit la règle de conformité qui permet d’assurer la concordance des objectifs et des projets des divers paliers de décision à travers les différents outils d’aménagement du territoire et d’urbanisme prévus par la loi.

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Caractéristiques

Les pouvoirs habilitants se trouvent dans la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.

Types de conformité

On distingue différents types de conformité selon qu’elle s’applique aux documents de planification ou aux interventions du gouvernement sur le territoire. Le processus édicté par la loi permet d’assurer la conformité :

  • du plan métropolitain d'aménagement et de développement, du schéma d’aménagement et de développement et du règlement de contrôle intérimaire (RCI) métropolitain ou régional avec les orientations gouvernementales;
  • des interventions gouvernementales avec le plan métropolitain, les objectifs du schéma et le RCI métropolitain ou régional;
  • du schéma d’aménagement et de développement au plan métropolitain d’aménagement et de développement sur le territoire des communautés métropolitaines;
  • du plan et des règlements d’urbanisme locaux avec le schéma d’aménagement et de développement et les dispositions du document complémentaire qui fait partie intégrante du schéma;
  • des règlements d’urbanisme avec le plan d’urbanisme local.

Par règlements d’urbanisme, on entend les règlements suivants :

Les villes-MRC que sont Longueuil, Montréal, Québec, Gatineau, Lévis, Rouyn-Noranda, Saguenay, Sherbrooke, Shawinigan, Trois-Rivières, Laval et Mirabel sont visées tant par les dispositions de la loi qui concernent les MRC que par celles qui concernent les municipalités locales, sous réserve des adaptations nécessaires. En réalité, ces villes-MRC ont des responsabilités de MRC et doivent assurer elles-mêmes la conformité entre les règlements d’urbanisme et le plan d’urbanisme, d’une part, et le plan, les règlements d’urbanisme et le schéma d’aménagement et de développement, d’autre part.

Évaluation de la conformité

L’obligation de conformité est fort différente selon qu’elle s’adresse aux objectifs du document de planification (ex. : plan métropolitain, schéma) ou aux dispositions du cadre réglementaire (ex. : document complémentaire au schéma, règlement de contrôle intérimaire). Par exemple, la conformité au schéma est établie eu égard aux objectifs poursuivis alors que la conformité au document complémentaire est établie eu égard aux dispositions qu’il contient. Selon la loi, on entend par « objectif d’un schéma non seulement les intentions qui y sont prévues explicitement, mais encore les principes découlant de l’ensemble de ses éléments ».

La loi ne définit pas le terme « conformité ». Néanmoins, à partir de certaines indications que l’on tire de la loi et des principes d’interprétation issus des décisions de la Commission municipale du Québec (CMQ), la « conformité » n’est pas synonyme d’identité ou de similarité. On doit plutôt interpréter la conformité dans le sens de correspondance ou d’harmonie. Il s’agit du lien logique qui doit exister entre un document de planification et les outils juridiques de sa mise en œuvre. Par conséquent, seuls les éléments nettement incompatibles ou contradictoires ou qui risquent de compromettre la mise en œuvre des objectifs poursuivis devraient être déclarés non conformes. Toutefois, l’exigence de conformité aux éléments de type normatif comme ceux qui sont prévus dans le document complémentaire au schéma d’aménagement et de développement est stricte. Le choix des moyens pour arriver à la conformité est un pouvoir de nature politique et il n’appartient pas aux tribunaux de se prononcer sur l’exercice de ce pouvoir, à moins d’illégalité. Une fois la conformité établie, celle-ci devient incontestable.

Du plan métropolitain et du schéma d’aménagement et de développement aux orientations gouvernementales

Le ministre des Affaires municipales et de l'Occupation du territoire est responsable de l’évaluation de la conformité lors de l’élaboration, de la modification ou de la révision d’un plan métropolitain ou d’un schéma, de l’élaboration ou de la modification d’un RCI aux orientations que le gouvernement, ses ministres, les mandataires de l’État et les organismes publics poursuivent ou entendent poursuivre en matière d’aménagement sur le territoire de la communauté métropolitaine ou de la MRC, y compris le plan d’affectation des terres du domaine de l’État (PATP), ainsi qu’aux projets d’équipements, d’infrastructures et d’aménagement qu’ils entendent réaliser sur ce territoire.

Précisons que sur le territoire d’une communauté métropolitaine, la loi prévoit un test de conformité supplémentaire. En réalité, une modification à un schéma d’aménagement et de développement ne peut entrer en vigueur que si elle est acceptée par l’une et l’autre des instances, soit le gouvernement et la communauté métropolitaine. Afin de ne pas augmenter les délais, il est prévu que le processus d’approbation, par le gouvernement et la communauté métropolitaine de tout document d’aménagement adopté par le palier régional, se fasse en parallèle. Dans l’éventualité où un schéma est reconnu conforme aux orientations gouvernementales, mais reconnu, par les instances métropolitaines, comme non-conforme au plan métropolitain, la MRC peut demander à la Commission municipale du Québec son avis sur la conformité du schéma au plan métropolitain, ce qui permettra de confirmer ou de renverser la décision de la communauté métropolitaine.

Si le ministre des Affaires municipales et de l'Occupation du territoire formule une objection ou est d’avis que le plan métropolitain ou le schéma ne respecte pas les orientations gouvernementales, il peut demander au conseil de la communauté métropolitaine ou de la MRC de le remplacer ou de le modifier.

Lorsque le gouvernement a approuvé une modification au plan d’affectation des terres du domaine de l’État (PATP), le ministre peut, s’il estime qu’un plan métropolitain ou un schéma ne respecte pas le plan d’affectation modifié, demander une modification du plan métropolitain ou du schéma en question. Rappelons que le PATP est un outil qui détermine les orientations gouvernementales pour l'utilisation et la protection des terres et des ressources naturelles sur le territoire public. Il permet au gouvernement de définir ses grandes orientations relativement à l'utilisation qu'il veut faire du territoire public sur le plan de la mise en valeur ou de la protection. Cette affectation revêt donc un caractère hautement stratégique pour la gestion des terres et des ressources du domaine de l'État. Le PATP est préparé par le ministre de l'Énergie et des Ressources naturelles (MERN), avec la collaboration des ministères et organismes gouvernementaux concernés, des acteurs du milieu régional (MRC) et des communautés autochtones. Tous les domaines d'activités, intérêts et préoccupations relatifs à l'utilisation du territoire public y sont traités : aires protégées, énergie, faune, forêts, mines, occupation des terres, affaires autochtones, culture, transports, sécurité publique, etc.

De même, le ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques peut, au moyen d’un avis sommairement motivé qui indique la nature et l’objet des modifications à apporter, demander une modification au plan métropolitain ou au schéma s’il estime que le plan ou le schéma en vigueur ne respecte pas la politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables visée à l’article 2.1 de la Loi sur la qualité de l’environnement.

Enfin, le ministre des Affaires municipales et de l'Occupation du territoire peut, au moyen d'un avis motivé et pour des raisons de sécurité publique, demander des modifications au plan métropolitain ou au schéma en vigueur. L'avis mentionne la nature et l'objet des modifications à apporter.

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Du plan et des règlements d’urbanisme au schéma d’aménagement et de développement

Dans ce cas, c’est à la MRC, gardienne des intentions énoncées dans le schéma en vigueur, qu’incombe la responsabilité d’établir la conformité. À cet égard, c’est à la MRC de se prononcer sur la conformité d’un plan ou d’un règlement d’urbanisme avec les objectifs du schéma et aux dispositions du document complémentaire, que ce soit à la suite de l’élaboration, de la modification ou de la révision du schéma. L’examen de la conformité s’effectue également lorsque le plan et les règlements d’urbanisme sont modifiés par la municipalité. Les règlements entrent en vigueur à la date de la délivrance du certificat de conformité par le secrétaire-trésorier de la MRC. Il est à noter que les modifications aux règlements d’urbanisme applicables aux territoires non organisés sont réputées approuvées et certifiées conformes dès leur adoption.

Un règlement d’urbanisme qui concerne de façon particulière la zone agricole en vertu de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles doit être conforme à la fois au contenu du schéma et aux orientations gouvernementales relatives à la protection du territoire et des activités agricoles. Cette disposition s’applique tant qu’un schéma n’a pas été révisé ou modifié pour tenir compte de ces orientations. Par ailleurs, la Loi modifiant la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles et d’autres dispositions législatives (L.Q., 2001, chapitre 35) précise que l’obligation susmentionnée continue de s’appliquer tant que le schéma d’aménagement et de développement n’aura pas été révisé ou tant qu’un schéma révisé n’aura pas été modifié afin de tenir compte de ces dernières orientations.

La loi autorise une MRC à adopter un règlement déterminant dans quel cas la conformité d’un règlement municipal doit être examiné (article 237.2 LAU). Par exemple, elle pourrait déterminer que toute modification au règlement de zonage doit faire l’objet d’un examen de conformité, à l’exception des dispositions concernant l’emplacement, la hauteur et l’entretien des clôtures, des murets, des haies, des arbustes et des arbres.

Toutefois, l’examen de conformité s’applique toujours pour un règlement de concordance, adopté pour tenir compte d’une modification ou d’une révision du schéma et d’un règlement dont l’objet est visé par une disposition du document complémentaire, du règlement révisant le plan d’urbanisme et du règlement qui remplace le règlement de zonage ou de lotissement.

Des interventions gouvernementales au plan métropolitain et au schéma d’aménagement et de développement

Un plan métropolitain, un schéma et un règlement de contrôle intérimaire (RCI) lié au processus de modification ou de révision d’un tel plan ou schéma lient le gouvernement, ses ministres et les mandataires de l'État lorsque ceux-ci projettent de faire une intervention à l'égard de laquelle s'appliquent les articles 150 à 157, dans la seule mesure prévue à ces articles.

Le gouvernement, ses ministres et les mandataires de l’État ne sont pas tenus d’obtenir un permis ou certificat exigé en vertu d’un règlement de contrôle intérimaire. Toutefois, ils ne peuvent faire une intervention (prévue à l’article 149) sur un territoire où est en vigueur un plan métropolitain, un schéma ou un RCI adopté par le conseil d’une communauté métropolitaine ou d’une MRC, que si cette intervention est réputée conforme au plan métropolitain, au schéma ou au RCI. À noter que la conformité au schéma est établie eu égard aux objectifs de ce schéma et la conformité au règlement est établie eu égard aux dispositions de celui-ci.

Si, sur le territoire visé, plus d'un document (plan métropolitain, schéma, règlement de contrôle intérimiare) sont simultanément en vigueur et si l’intervention est conforme à l’un sans l’être à tous, on tient compte, pour l’exercice de conformité, de celui des documents dont les dispositions applicables au territoire visé sont entrées en vigueur le plus récemment. Toutefois, lorsque aucune disposition du règlement ne s’applique à l’intervention projetée sur le territoire visé, on ne tient pas compte du règlement. On ne tient pas compte non plus d’une disposition du règlement qui est sans effet en raison de l’application de l’article 71.0.5 qui donne préséance au contrôle intérimaire exercé par la communauté métropolitaine.

Des règlements d’urbanisme au plan d’urbanisme

Lorsqu’une municipalité modifie ou révise son plan d’urbanisme, elle doit adopter tout règlement de concordance nécessaire pour assurer la conformité au plan modifié de tout règlement qui n’y est pas réputé conforme.

Par règlement de concordance, on entend tout règlement, parmi les suivants, qui est nécessaire pour assurer la conformité : tout règlement qui modifie un règlement de zonage, de lotissement, de construction; sur les plans d’aménagement d’ensemble; sur les plans d’implantation et d’intégration architecturale; sur les ententes relatives à des travaux municipaux; sur les usages conditionnels; sur les projets particuliers de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble; ou un règlement adopté en vertu de l’article 116.

Toute personne habile à voter du territoire de la municipalité peut demander par écrit à la Commission son avis sur la conformité du règlement au plan. Si la Commission reçoit, d'au moins cinq personnes habiles à voter du territoire de la municipalité, une telle demande, elle doit, dans les 60 jours qui suivent l'expiration du délai prévu pour faire une telle demande, donner son avis sur la conformité du règlement au plan.

Document indiquant la nature des modifications à apporter pour assurer la conformité

Le conseil de la communauté métropolitaine adopte, en même temps que tout projet de règlement modifiant le plan métropolitain, un document qui indique la nature des modifications qu'une MRC devra apporter, advenant la modification du plan, à son schéma.

Il en est de même pour le conseil d'une MRC qui doit adopter, en même temps que tout projet de règlement modifiant le schéma, un document qui indique la nature des modifications qu'une municipalité devra apporter, advenant la modification du schéma, à son plan d'urbanisme, à son règlement de zonage, de lotissement ou de construction et à l'un ou l'autre de ses règlements prévus aux sections VII à XI du chapitre IV. Ce document indique également la nature des modifications qu'une municipalité devra apporter à son règlement prévu à l'article 116 ou identifie toute municipalité qui, dans un tel cas, devra adopter un règlement en vertu de cet article.

Une copie certifiée conforme de ce document est signifiée au ministre et transmise à chaque organisme partenaire en même temps que le projet de règlement.

La communauté métropolitaine ou la MRC doit faire de même après l'entrée en vigueur du règlement. Toutefois, le conseil peut adopter le document transmis lors de l’adoption du projet de règlement par un renvoi à celui qui a été adopté en vertu du premier alinéa.

Il peut également être pertinent d’introduire à même le plan métropolitain ou le schéma les attentes envers les organismes partenaires aux fins de l’exercice de conformité (souple ou stricte). À titre d’exemple, le PMAD de la CMQ établit le potentiel d’accueil des secteurs de consolidation en matière de logements (nombre) et de lieux d’emploi (superficie disponible) en indiquant, pour fins de compréhension, les densités utilisées pour établir ce potentiel.

Opportunité de certains travaux

Une MRC peut également examiner l’opportunité de tout règlement ou de toute résolution adoptés par une municipalité et qui a pour objet l’exécution de travaux publics autres que des travaux de réfection, de correction ou de réparation d’immeubles en place. La municipalité doit transmettre à la MRC cette résolution ou ce règlement qui sera examiné en fonction des objectifs du schéma d’aménagement et de développement ou des mesures de contrôle intérimaire.

Commission municipale du Québec

La Commission municipale du Québec (CMQ) est un tribunal administratif qui s’occupe, notamment, d’aménagement et d’urbanisme.

La tâche de la commission est de donner, sur demande, des avis sur la conformité, par exemple d’un plan d’urbanisme ou d’un règlement d’urbanisme avec les objectifs d’un schéma d’aménagement et de développement et les dispositions du document complémentaire au schéma, d’un règlement d’urbanisme avec le plan d’urbanisme,d’une intervention gouvernementale avec le plan métropolitain et les objectifs d’un schéma d’aménagement, ou encore d’un schéma d’aménagement avec le plan métropolitain.

Sa compétence est bien délimitée en ce domaine. On fait appel à la Commission pour trancher un débat sur la conformité, c’est-à-dire l’adéquation logique qui doit exister entre les documents de planification (par exemple le schéma ou le plan d’urbanisme) et les instruments juridiques de sa mise en application (les règlements d’urbanisme), entre les interventions gouvernementales projetées et les instruments de planification en vigueur (le plan métropolitain ou le schéma d’aménagement et de développement).

Le ministre désigné peut demander à la Commission d’évaluer la conformité d’une intervention gouvernementale avec le plan métropolitain, avec les objectifs d’un schéma d’aménagement et de développement ou avec les dispositions d’un règlement de contrôle intérimaire régional lorsque la communauté métropolitaine ou la MRC a jugé cette intervention non conforme.

Il peut également adresser à la Commission toute demande d’avis, portant sur la conformité d’un document à un plan métropolitain ou aux objectifs d’un schéma, aux dispositions d’un document complémentaire ou à un plan d’urbanisme, que le conseil d’un organisme compétent ou d’une municipalité ou une personne habile à voter peut, en vertu de la présente loi, adresser à la Commission à l’égard du même document.

La demande du ministre doit être faite dans le délai que prévoit la disposition donnant à un tel conseil ou à une personne habile à voter le droit d’adresser une telle demande à la Commission à l’égard du même document. Elle a le même effet qu’une telle demande faite, selon le cas, par un tel conseil ou par le nombre requis de personnes habiles à voter.

Enfin, la Commission peut juger de la conformité d’un règlement avec le plan d’urbanisme en vigueur à la demande d’un groupe de citoyens (cinq personnes habiles à voter).

Le litige dont est saisie la Commission et la décision qu’elle doit rendre peuvent également porter sur la conformité du règlement avec les orientations gouvernementales relatives à la protection du territoire et des activités agricoles en zone agricole lorsque le refus de conformité de la MRC est basé sur ce motif.

Bien que la loi ne le précise pas, toute demande d’examen de conformité devrait préciser les dispositions réglementaires dont la non-conformité est alléguée et exposer les motifs au soutien de la demande afin de faciliter le travail de la commission.

Lorsqu’on fait appel à la Commission pour trancher sur la conformité d’un règlement d’urbanisme, il est important de bien connaître son champ de compétence. Si un règlement peut être considéré sous trois aspects : l’opportunité, la légalité et la conformité, la Commission ne peut se prononcer que sur le dernier de ces aspects, la conformité.

En réalité, il n’appartient pas à la Commission de juger de la légalité des règlements et de leur procédure d’adoption, puisque c’est du ressort des tribunaux de droit commun, ni de juger des décisions d’un conseil municipal concernant l’utilisation particulière d’un territoire. Effectivement, l’opportunité d’un règlement, ou sa raison d’être, son bien-fondé, est confiée par la loi au conseil municipal. Par exemple, dans le cas d’un recours pour juger de la conformité d’un règlement avec le plan d’urbanisme, la Commission doit se demander si le règlement respecte les principes d’aménagement et les objectifs retenus par le plan d’urbanisme. Elle doit vérifier si les possibles contradictions, entre le plan d’urbanisme en vigueur et ces règlements, soulevées par les requérants sont fondées. Enfin, il n’existe aucun droit d’appel d’un avis de conformité donné par la Commission.

Processus particuliers

Dans les Villes de Longueuil, de Montréal et de Québec, ce sont les conseils d’arrondissement qui exercent les compétences de la ville sur la plupart des règlements d’urbanisme (p. ex., zonage, lotissement, PIIA, usages conditionnels).

En conséquence, afin d’assurer la conformité avec le plan d’urbanisme de la ville de tout règlement de concordance (au sens de l’un ou l’autre des articles 59.5, 110.4 et 110.5 de la LAU) adopté par un conseil d’arrondissement, les articles 137.2 à 137.8 de cette loi s’appliquent, compte tenu des adaptations nécessaires. De fait, le conseil d’arrondissement doit transmettre son règlement au conseil de la ville, qui doit approuver le règlement, s’il est conforme aux objectifs du plan d’urbanisme et, le cas échéant, aux dispositions du document complémentaire, ou le désapprouver dans le cas contraire.

La loi autorise également les Villes de Longueuil, de Montréal et de Québec à adopter un règlement déterminant dans quel cas la conformité d’un règlement adopté par un conseil d’arrondissement, et qui n’est pas un règlement de concordance, doit être examiné.

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Références

  • Loi sur l'aménagement et l'urbanisme Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre, (chapitre A-19.1), articles 2 (lie le gouvernement), 8 (objectifs d’un schéma), 53.7 (conformité du plan métropolitain et du schéma aux orientations gouvernementales), 53.11.7 et 53.11.14 (conformité du schéma d’une MRC métropolitaine au plan métropolitain), 53.12 à 53.14 (demandes de modification du plan métropolitain ou du schéma par le MAMR ou le MDDEP), 59.5, 102, 110.4 et 110.5 (conformité des règlements d'urbanisme avec le plan d’urbanisme), 33, 34, 58, 59, 109.6 et 137.2 (conformité du plan et des règlements d'urbanisme avec le schéma), 150 (conformité des interventions gouvernementales avec le schéma), 237.2 (détermination des objets soumis à l’examen de conformité au schéma) et 240 (demande du ministre à la CMQ).
  • Loi sur les terres du domaine de l'État Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (chapitre T-8.1) articles 21 (PATP) et suivants.
  • Ministère des Affaires municipales, du Sport et du Loisir, Les Outils de conformité, document préparé lors d'une formation portant sur la rédaction des schémas d'aménagement, avril 1994.
  • Charte de la Ville de Longueuil Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (chapitre C-11.3) articles 58.4 et 74.
  • Charte de la Ville de Montréal Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (chapitre C-11.4) articles 89.2 et 133.
  • Charte de la Ville de Québec Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (chapitre C-11.5) articles 74.6 et 117.

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