Guide La prise de décision en urbanisme

Vision stratégique

La vision stratégique est une image globale de ce que souhaite devenir une collectivité au terme d'un horizon de planification qui a été préalablement retenu. Celle-ci guide l'organisation dans la gestion du changement souhaité.

Utilité

L'énoncé d'une vision sous-tend une stratégie institutionnelle de planification et de prise de décision. Il permet de traiter les enjeux à venir, de faire des choix, de résoudre des problèmes et de définir un langage commun en ce qui a trait au développement culturel, économique, social et environnemental de la collectivité.

La vision décrit l'orientation adoptée par celle-ci au terme de l'horizon de planification, envisagé sur une génération ou plus. Elle détermine la cible et la transmet pour mieux la partager et pour expliquer les étapes qui y conduisent.

Par exemple, la collectivité peut se définir par rapport aux nouvelles réalités et préoccupations concernant :

  • les changements démographiques (vieillissement de la population, besoins des familles, immigration);
  • l'évolution du marché du travail;
  • les déplacements des citoyens (transports en commun, utilisation d'un véhicule automobile, gaz à effet de serre);
  • la diversité culturelle grandissante.

En tenant compte des préoccupations et des valeurs de la collectivité, la vision stratégique peut susciter l'adhésion des citoyens et des intervenants socio-économiques à l'application de stratégies à long terme (lesquelles engendrent les priorités annuelles). Elle peut aussi les mobiliser en faveur d'une action collective durable visant le partage d'un but, d'un destin commun.

Dans une démarche de développement durableOuverture d'une fenêtre contextuelle vers des collectivités viables, la vision intègre les dimensions culturelle, sociale, économique et environnementale. Elle évoque notamment la nécessité de tendre vers un « projet collectif » socialement équitable, économiquement viable, écologiquement vivable, capable de réduire les disparités entre les pauvres et les riches, tout en prévoyant une marge de manœuvre pour l'avenir.

La vision stratégique vient donc définir la cible de la planificationOuverture d'une fenêtre contextuelle de l'aménagement et du développement du territoire dont le principal objet est la mise en œuvre d'un développement durable dans une collectivité donnée, y intégrant le progrès social, la préservation de l'environnement, l'efficacité économique et le développement culturel.

  • À l’échelon métropolitain, la vision stratégique sert notamment à assurer la cohérence des actions que sous-tendent l’adoption obligatoire d’un plan métropolitain d’aménagement et de développement et d’un plan des grands enjeux du développement économique et l’exercice de ses autres compétences (ex. : l’adoption de mesures visant à favoriser le développement artistique ou culturel sur son territoire, l’établissement des règles applicables à la gestion des équipements, infrastructures, activités et services à caractère métropolitain).
  • À l’échelon régional, la vision stratégique sert à assurer la cohérence des actions que sous-tendent l’adoption obligatoire d’un schéma d’aménagement et de développement, d’un plan d’action pour le schéma et d’un plan d’action local pour l’économie et l’emploi ainsi que l’adoption facultative de plans de développement du territoire et l’exercice de ses autres compétences.
  • À l’échelon local, la vision stratégique sert à assurer la cohérence des actions que sous-tend l’adoption obligatoire d’un plan d’urbanisme, d’un programme triennal d’immobilisations, l’adoption d’un plan stratégique et, le cas échéant, de toute autre politique en lien avec les compétences de la municipalité, telle une politique familiale, une politique culturelle, un plan de mobilité active, une charte du piéton, etc.

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Caractéristiques

Dans ce domaine, les pouvoirs habilitants se trouvent aux articles 2.3 à 2.22 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.

Afin de favoriser l’exercice cohérent de ses compétences en vertu de toute loi, une communauté métropolitaine ainsi qu’une MRC sont tenues de maintenir en vigueur, en tout temps, un énoncé de leur vision stratégique du développement culturel, économique, environnemental et social de leur territoire.

Une MRC dont tout ou partie du territoire est compris dans celui d’une communauté métropolitaine n’est pas tenue de maintenir en vigueur un énoncé pour le territoire commun. Une telle MRC doit toutefois, dans la détermination du contenu de son énoncé, prendre en considération celui de la communauté à l’égard du territoire commun.

Dans le cas d’une MRC dont aucune partie du territoire n’est comprise dans celui d’une communauté métropolitaine , le premier énoncé de vision doit être adopté au plus tard lors de la première période de révision de son schéma (après le 18 décembre 2002). Rien n’empêche toutefois une MRC d’adopter un énoncé de vision stratégique plus tôt.

La vision stratégique est une représentation du futur souhaité, à la fois rationnelle et intuitive, englobante et prospective. Elle implique les forces vives de la collectivité et elle propose un cadre d’intervention convergent et cohérent, dans la mise en oeuvre d’une ambition commune. L’attribut « stratégique » suppose que la vision sert à coordonner une série d’actions dans un but précis.

L’élaboration d’une vision implique la recherche de consensus qui résultent des préoccupations ou des valeurs collectives, qui offrent l’environnement naturel et construit désiré et qui permettent le fonctionnement optimal des activités. Par contre, cette élaboration nécessite un vaste exercice de mobilisation par rapport aux enjeux ainsi qu’une définition des nouvelles modalités d’intervention publique. La loi prévoit un processus minimal d’information et de consultation.

La vision stratégique n’est pas de même nature que les autres éléments des documents de planification. Elle se situe en amont du processus de planification territoriale. C’est la première étape dans l’expression du changement souhaité, elle donne une direction au développement d’une collectivité en général : développement économique, environnemental et social.

L’énoncé de vision stratégique permet de déterminer les orientations multisectorielles et les actions pertinentes qui serviront de guide aux divers plans élaborés en aval : plan métropolitain d’aménagement et de développement, plan des grands enjeux de développement économique au niveau métropolitain, schéma d’aménagement et de développement, plan d’action local pour l’économie et l’emploi, plan d’urbanisme, politique culturelle, politique familiale, etc.

La vision est une image globale qui indique où la collectivité veut être dans un horizon de planification à long terme, de 15-20 ans ou plus. Elle est le produit de l’imagination et de la combinaison des valeurs clés de tous ceux qui participent à son élaboration et d’une analyse objective de la situation.

La vision exprime d’abord et avant tout les désirs et les attentes partagés d’une collectivité à l’égard de son développement futur à très long terme. Il importe de fixer un horizon suffisamment éloigné afin de permettre les changements nécessaires à sa réalisation. La vision stratégique doit conserver une marge de flexibilité et des possibilités pour réagir aux opportunités émergentes et aux événements imprévus. Elle doit laisser place au « chemin faisant ».

La vision permet d’aborder les grands défis touchant un ensemble de secteurs d’activité et constitue un appel à l’action pour réaliser un futur voulu. Elle est également le fruit d’un exercice de détermination des orientations à privilégier impliquant les citoyens et les partenaires économiques, sociaux, communautaires et culturels, publics ou privés.

Il n’y a pas de bonne ou de mauvaise vision a priori. Il revient à ses artisans d’en définir la forme et la portée, mais la collectivité doit pouvoir se retrouver dans cet énoncé.

L’exercice de prospective et de définition d’une vision stratégique semble donc tenir compte de la dynamique de groupe. C’est pourquoi il peut être intéressant d’examiner, avant l’élaboration de cette « vision stratégique », des scénarios formulés sur la base d’une lecture réaliste de la dynamique actuelle des acteurs et de leur emprise sur le développement du territoire. Un survol des scénarios permet de constater les intentions de mobilisation.

Par conséquent, pour être efficace et mobilisateur, l’exercice menant à l’énoncé de la vision doit inciter à la participation en mettant en œuvre un réel mécanisme de sensibilisation et d’échange de l’information avec la population. Par exemple, des objectifs globaux, largement médiatisés, peuvent contribuer à mobiliser les acteurs de toutes les organisations concernées par l’avenir de leur agglomération, de leur région ou de leur municipalité. La vision doit être partagée, acceptée et motivante.

La plus grande réussite d’un plan stratégique n’est pas toujours d’avoir réalisé l’ensemble des projets qu’une collectivité s’est fixée, mais davantage d’être arrivé à inclure la collectivité dans le processus de décision relatif au développement local.

Elle devrait être formulée dans des termes qui permettraient de constater, au fur et à mesure, si on s’en rapproche ou si on s’en éloigne, si on l’a atteinte ou pas.

Quatre questions essentielles

Une vision stratégique s'élabore en répondant à quatre questions essentielles : Où sommes-nous présentement? Où va-t-on? Où voulons-nous aller? Comment atteindre ce que nous souhaitons?

  • Où sommes-nous présentement?

    Au cours de cette étape, on définit le profil de la collectivité. Il s’agit de décrire les antécédents et les aspects importants, d’évaluer les forces et les faiblesses, de définir les problèmes et les responsabilités et d’articuler les valeurs et les préoccupations partagées par la population.

    C’est lors de cette étape que devrait être examiné le diagnosticOuverture d'une fenêtre contextuelle établi en fonction des données démographiques, économiques, environnementales et sociales. Dans une démarche de développement durable, c’est le moment de préciser les besoins des populations d’aujourd’hui et de demain (besoins en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, d’équipements et de services).

    Si les autorités se sont déjà donné des outils de suivi (monitoring) et d’évaluation des progrès (indicateurs) réalisés à la suite de l’adoption des documents de planification, il sera plus facile de dresser le bilan et de poser un diagnostic (ce que l’on a fait, ce que l’on fait, ce que nous devrions faire pour satisfaire aux besoins en matière d’aménagement et de développement).

    Quel que soit le processus privilégié, il est essentiel de créer un ou des événements mobilisateurs permettant à toutes les personnes engagées dans la démarche de prendre connaissance du diagnostic réalisé pour chaque secteur d’activité (de mettre l’information en commun) et de commenter les données.

    Le Web peut être très utile comme outil d’information, de consultation et de suivi au cours d’une telle démarche. La plupart des communautés métropolitaines, MRC et municipalités qui ont entrepris l’élaboration d’une vision stratégique ont utilisé Internet pour accompagner leur démarche.
  • Où allons-nous?

    La seconde étape sert à déterminer ce que deviendra la collectivité si les tendances observées se maintiennent. Le scénario le plus probable est développé en brossant le tableau de la collectivité future sans que ne se produisent de changements de direction marqués. Les avantages et les inconvénients de ce scénario peuvent être soulignés pour appuyer le besoin d'un virage éventuellement nécessaire.
  • Où voulons-nous aller?

    La troisième étape constitue le cœur de la démarche. Son objectif est d’articuler la vision de la collectivité.

    Un scénario réalisable est établi pour montrer ce que la collectivité future pourrait être si l’on décidait de répondre aux préoccupations et aux valeurs exprimées lors des consultations préalables. En bout de ligne, l’image raffinée et illustrée d’un idéal réaliste devient la base d’un énoncé formel de la vision.

    Puisque la vision touche les divers domaines du développement durable, concept lié à la notion d’intérêt collectif, on peut imaginer qu’elle devrait prévoir un développement répondant aux besoins présents sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs.

    Cette phase de réflexion nécessite de convoquer les citoyens – toutes les parties prenantes – tout du moins de constituer un échantillon représentatif pour apprécier la perception de la population.

    Si l’on a confié l’élaboration du diagnostic aux participants de chaque secteur d’activité réuni en ateliers thématiques, il serait approprié par la suite de demander à chacun d’énoncer la « vision d’avenir » pour son secteur d’activité. Par la suite, lors d’un événement rassemblant tous les secteurs d’activité, on peut demander à chacun d’identifier quels sont les énoncés pertinents qui répondent le mieux aux préoccupations des divers secteurs d’activité (exercice de convergence). Plus un énoncé est convergent, plus il répond aux préoccupations de l’ensemble de la collectivité.
  • Comment atteindre ce que nous souhaitons?

    Au cours de la quatrième étape, la collectivité commence à cerner les axes d’intervention, les stratégies et les actions à entreprendre pour parvenir à la réalisation de sa vision. Comment y parviendrons-nous? Dans combien d’années?

    La collectivité définit le contenu du plan métropolitain, du schéma d’aménagement et de développement ou du plan d’urbanisme, c’est-à-dire les grandes orientations d’aménagement, les vocations du territoire, les pôles d’activité, la planification des transports (déplacements), etc.

    Elle élabore également son plan d’action et, selon le cas, son plan relatif au développement du territoire. Elle détermine également les politiques privilégiées, les responsables des mises en œuvre, l’échéancier des activités et les indicateurs du processus de monitoring (activités de suivi). La mise en place de mécanismes permettant d’évaluer le chemin parcouru et à parcourir est fondamentale, comme l’identification d’un porteur de vision. La vision doit créer un contexte propice à la prise de décision, notamment un cadre adéquat pour mesurer les progrès accomplis en vue d’atteindre les objectifs quantitatifs et qualitatifs, et ce, sur une base intersectorielle (économique, sociale, environnementale). Elle doit favoriser la création d’une base de connaissances et en permettre le suivi et l’évaluation au fur et à mesure de sa réalisation. Un comité de suivi peut être créé à cet effet. De plus, la vision doit susciter et maintenir l’intérêt de la collectivité dans la réalisation de son devenir.

    Une vision stratégique qui assure la solidarité, la cohérence et la convergence des actions devrait avoir un impact majeur sur la gestion de l’organisation dans son ensemble.

La vision et les qualités de la municipalité durable

La reconnaissance de l’existence de différents enjeux qui confrontent la municipalité  ou tout autre type d’organisme municipal  et sa collectivité pourrait les amener à adopter de nouvelles pratiques plus performantes et innovantes. Or, la reconnaissance et l’adoption de pratiques performantes et innovantes ne peuvent vraiment s’envisager sans une perception concrète de l’idéal à atteindre. Cela implique donc le développement d’une vision de l’évolution souhaitable en vue de devenir une municipalité durable.

Selon la littérature, on peut référer à huit qualités pour concrétiser la vision d’une municipalité durable. Une municipalité durable est :

  • éconeutre : elle limite son empreinte écologique;
  • adaptable : elle relève les défis du changement;
  • connectée : elle mise sur l’accessibilité et tisse une toile entre les territoires et entre les individus;
  • compétitive : elle met l’accent sur l’efficience;
  • équitable et solidaire : elle utilise et partage les ressources de manière juste et équitable;
  • conviviale et inclusive : elle se fait accueillante et s’ouvre sur le monde;
  • citoyenne : elle suscite la participation et l’engagement;
  • identitaire et créative : elle cultive la mémoire et favorise la création et l’innovation.

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Références

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