Guide La prise de décision en urbanisme

Règlement de zonage

Le règlement de zonage permet de diviser le territoire en zones, en vue de contrôler l’usage des terrains et des bâtiments, ainsi que l’implantation, la forme et l’apparence des constructions.

Utilité

Le zonage permet au conseil municipal de :

  • découper le territoire en autant de zones et de secteurs de zones qu’il le juge nécessaire;
  • classer les usages et les constructions selon les critères qu’il juge appropriés, dont des critères environnementaux (nuisances, capacité portante), fonctionnels (localisation préférentielle), esthétiques (caractéristiques architecturales) et socio-économiques (incidences sur la population en place, rentabilité économique);
  • régir, dans chaque zone, l’occupation du sol, notamment en prohibant ou en autorisant les constructions et les usages.

Le zonage constitue un des principaux moyens utilisés pour :

  • développer le territoire de façon ordonnée au moyen du contrôle de l’utilisation du sol;
  • minimiser les inconvénients de voisinage, protéger l’intimité des gens, assurer la sécurité et la santé publique et le bien-être général;
  • protéger les caractéristiques d’un milieu significatif contre toute insertion disparate;
  • contrôler la qualité des bâtiments, des enseignes et de l’aménagement paysager;
  • tenir compte de la vocation naturelle des territoires ou de leurs caractéristiques physiques;
  • faire valoir l’intérêt public des multiples projets de développement individuels en tenant compte de la capacité financière de la municipalité et des répercussions des investissements sur le fardeau fiscal des contribuables;
  • garantir la valeur et la rentabilité des investissements déjà effectués en concentrant le développement dans les secteurs où sont situés les services ou les équipements municipaux.

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Caractéristiques

Dans ce domaine, les pouvoirs habilitants se trouvent à l’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU).

Le règlement de zonage fixe des normes qui s’appliquent uniformément par zones, par secteurs de zones ou à l’ensemble du territoire.

Comme le règlement de lotissement et le règlement de construction, le règlement de zonage est un règlement d’application normative, en ce sens que sa mise en œuvre ne permet aucun jugement discrétionnaire de la part de celui qui a la responsabilité de l’appliquer, généralement un fonctionnaire municipal.

Il doit donc être rigoureux et précis, non seulement pour que les citoyens comprennent les normes qu’ils doivent respecter, mais également pour que la municipalité puisse l’appliquer objectivement, notamment dans le cadre de la délivrance de ses permis et de ses certificats.

D’autres règlements d’urbanisme accordent au conseil municipal un pouvoir discrétionnaire qui admet un certain degré de latitude dans la décision. Il s’agit des règlements sur les dérogations mineures, sur les plans d’implantation et d’intégration architecturale Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (PIIA), sur les usages conditionnels et sur les projets particuliers de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (PPCMOI).

Le règlement de zonage est accompagné d’un plan qui représente le contrôle des usages et le découpage du territoire privilégié par la municipalité. Le plan de zonage fait partie intégrante du règlement. La municipalité peut diviser le territoire en autant de zones qu’elle le juge nécessaire. Les limites des zones doivent être précises. Toutes les cartes et tous les documents auxquels fait référence le règlement doivent y être joints. On ne peut donc se référer à d’autres documents cartographiques (p. ex., zones inondables du ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques), car tous ces plans doivent faire partie du règlement.

Des grilles de spécifications accompagnent généralement le règlement pour en faciliter la compréhension. Il s’agit de tableaux où sont regroupées de façon schématique les exigences applicables par zone quant aux normes d’usage et d’implantation. Toutefois, ces exigences ne peuvent en aucun cas remplacer les dispositions du règlement. En cas de contradiction avec le texte même du règlement, c’est le texte qui prévaut. Finalement, les exigences contenues dans une telle grille doivent être autorisées par une disposition du règlement tout comme le contenu du règlement qui doit être conforme à la disposition législative qui en autorise l’adoption.

Objets sur lesquels peut porter le règlement de zonage

Les normes ne peuvent être arbitraires ou déraisonnables. Elles doivent donc se justifier et être indiquées dans le règlement pour les rendre applicables.

Les dispositions du règlement de zonage peuvent porter sur une variété d’objets :

  • La classification des usages et des constructions.Ouverture d'une fenêtre contextuelle Généralement, les règlements de zonage regroupent les différents usages en classes d’affectation dominante, telles que résidentielle, commerciale, industrielle, agricole ou institutionnelle, lesquelles sont ensuite divisées en catégories d’usages, selon l’intensité des activités visées (p. ex., les catégories C1 à C3 pour l’affectation commerciale).
  • La division du territoire en zones. Une municipalité peut diviser son territoire en autant de zones qu’elle le juge nécessaire.
  • La division de zones en secteurs de zones. Les secteurs peuvent seulement servir d’unité territoriale pour définir, à l’intérieur d’une zone, des normes d’implantation différentes.
  • Les usages et les constructions autorisés ou prohibés dans chacune des zones.  Une énumération limitative des constructions et des usages permis dans une zone signifie que toutes les constructions et tous les usages non énumérés sont implicitement prohibés. En vertu de la « règle de l’uniformité », un usage est soit autorisé dans l’ensemble d’une zone, soit complètement prohibé à l’intérieur de celle-ci. Toutefois, le règlement de zonage peut évoquer de façon générale, par un renvoi au règlement sur les usages conditionnels Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre, que certains usages peuvent être permis dans telle ou telle zone, et ce, à certaines conditions.
  • Les densités d’occupation du sol Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre, dans chacune des zones. La densité d’occupation du sol permet de circonscrire le nombre de logements par unité de surface dans une zone donnée (p. ex.,15 à 25 logements par hectare).
  • Le contingentement d’usages similaires ou identiques permet de prévoir, par zone ou groupe de zones contiguës, le nombre maximal d’endroits destinés à des usages identiques ou similaires, y compris dans un même immeuble. Cela inclut  la distance minimale qui doit séparer de tels endroits ou la superficie maximale de plancher ou de terrain qui peut être destinée à de tels usages. Le contingentement ne s’applique pas aux activités agricoles dans une zone agricole Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre établie en vertu de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, à l’exception des élevages porcins.
  • Les distances séparatrices. Une municipalité peut établir l’espace devant être laissé libre entre les constructions et les usages différents. En zone agricole Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre, la détermination de distances séparatrices ne peut être utilisée qu’à deux fins bien précises : la protection d’une source d’approvisionnement en eau potable et l’atténuation des inconvénients reliés aux odeurs d’origine agricole.
  • Les usages permis dans toute partie d’une construction. Ce pouvoir permet notamment de régir les logements secondaires à l’intérieur des résidences unifamiliales (p. ex., les logements au sous-sol).
  • La division ou la subdivision d’un logement.
  • Lorsque l’exploitation d’une entreprise Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre est autorisée dans une résidence, le règlement peut prescrire le nombre maximal de personnes habitant ailleurs que dans cette résidence qui peuvent y travailler. Une municipalité peut ainsi contrôler la taille des entreprises en milieu résidentiel.
  • Le logement intergénérationnel Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre. Une municipalité peut permettre, pour certaines résidences, l’ajout d’un logement supplémentaire destiné à être occupé seulement par des personnes ayant un lien de parenté avec le propriétaire ou l’occupant du logement principal.
  • Les normes d’implantation des constructions, soit la superficie totale de plancher d’un bâtiment par rapport à la superficie totale du lot, la proportion d’un terrain qui peut être occupée par une construction ou un usage, les marges de recul (p. ex., avant, arrière ou latérale), l’espace devant être laissé libre entre les constructions d’un même terrain, l’aménagement et l’utilisation de cet espace.
  • Les dimensions, le volume, la symétrie, l’architecture, l’apparence et les matériaux de revêtement des constructions.
  • L’affichage, les auvents et les antennes de télécommunication. Une municipalité peut régir l’installation, la modification et l’entretien des affiches, des panneaux-réclames et des enseignes, de même que des auvents et des antennes de communication et autres dispositifs semblables. Toutefois, les règles concernant l’affichage ne s’appliquent pas aux affiches portant sur une élection ou une consultation tenue en vertu d’une loi.
  • L’emplacement et l’implantation des maisons mobiles et des roulottes.
  • Les constructions et les usages dérogatoires protégés par des droits acquis Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre. Une municipalité peut régir la cessation, le remplacement, l’extension et la modification d’une construction ou d’un usage protégé par droits acquis.  De telles normes permettent de clarifier les règles de droits acquis et de faciliter le règlement des litiges lorsqu’un droit acquis est revendiqué lors d’une demande de permis.
  • L’occupation du sol en présence de contraintes naturelles Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre et anthropiques Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre. Le règlement de zonage peut régir ou prohiber les usages, les constructions ou les ouvrages pour des raisons de sécurité publique ou de protection de l’environnement propres à la nature des lieux (p. ex., proximité de milieux humides ou hydriques, risques d’inondation ou de glissement de terrain) ou en raison de la proximité d’un immeuble ou d’une activité posant des contraintes majeures en matière de sécurité publique, de santé publique ou de bien-être général (p. ex., site d’enfouissement, autoroute). Une municipalité peut régir l’occupation du sol en présence de contraintes selon toutes les parties de territoire qu’elle détermine. Elle peut, à cette fin, faire appel à la mesure du degré des effets nocifs ou indésirables produits par la source de contraintes.
  • L’aménagement des terrains, y compris l’obligation pour tout propriétaire de clôturer son terrain de même que l’emplacement, l’implantation, la hauteur et l’entretien des clôtures, des murets, des haies, des arbustes et des arbres. L’excavation du sol, la plantation et l’abattage d’arbres (en zone urbaine) et tous les travaux de déblai ou de remblai.
  • La plantation ou l’abattage d’arbres afin d’assurer la protection du couvert forestier et de favoriser l’aménagement durable de la forêt privée.
  • L’accès pour les véhicules au terrain, le nombre de places de stationnement requis, les espaces pour le chargement ou le déchargement des véhicules. L’établissement d’un fonds d’investissement pour l’achat ou l’aménagement d’immeubles servant au stationnement.

Un règlement de zonage peut par ailleurs prescrire toute autre mesure complémentaire destinée à répartir les divers usages, activités, constructions et ouvrages sur son territoire et à les soumettre à des normes. Ce pouvoir général complémentaire permet à une municipalité de prévoir des normes pour des situations et des objets qui ne sont pas explicitement encadrés par les pouvoirs spécifiques en matière de zonage. Les mesures adoptées en vertu de ce pouvoir général ne doivent pas être incompatibles avec les dispositions spécifiques prévues à l’article 113 de la LAU.

Voici quelques exemples qui illustrent comment le pouvoir complémentaire de zonage pourrait être employé. Une municipalité pourrait :

  • régir certains objets qui ne sont pas explicitement encadrés par les pouvoirs spécifiques de zonage, par exemple :
    •  prévoir un nombre minimal ou maximal de logements par bâtiment;
    •  prévoir des normes relatives à l’implantation de bornes de recharge pour les voitures électriques;
  •  prévoir des règles applicables, dans une zone ou un secteur de zone, en fonction de critères objectifs ne faisant pas intervenir le jugement du responsable de la délivrance des permis et des certificats, par exemple :
    • des normes spécifiques à certains projets de redéveloppement résidentiel, basées sur leurs caractéristiques (par exemple, faire varier le nombre d’étages permis pour une nouvelle construction en fonction du nombre d’étages sur les lots voisins, ou selon que la construction se réaliserait sur un lot déjà construit ou un lot vacant);
    • des normes d’affichage modulées selon une hiérarchisation des rues commerçantes;
    •  des coefficients d’occupation du sol modulés en fonction de la topographie des terrains;
    •  des normes spécifiques s’appliquant à partir d’une certaine distance, par rapport à un usage donné (par exemple, interdire les bars, les points de vente de cannabis ou les restaurants-minute dans un rayon de 250 m autour d’une école);
  •  prévoir divers types de conditions d’exemption du nombre de cases de stationnement, par exemple :
    • à  l’intérieur d’une certaine distance d’un service de transport en commun à haut niveau de fréquence;
    • à proximité d’un stationnement public;
    • lors de la conclusion d’une entente relative à un stationnement commun ou partagé.

Usages temporaires, complémentaires et conditionnels

La LAU permet à une municipalité de régir, par le zonage, les usages temporaires (p. ex., l’implantation d’un chapiteau de cirque, l’installation d’abris d’auto) et les usages accessoires ou complémentaires (p. ex., l’exploitation d’une fourrière par un établissement vétérinaire).

Comme son nom l’indique, le Règlement sur les usages conditionnels Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre vise à permettre, à certaines conditions, qu’un usage soit implanté ou exercé dans une zone déterminée par le règlement de zonage.

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Zonage parcellaire et zonage différé

Le zonage parcellaire (spot zoning) morcelle le développement en réservant un territoire de dimensions très réduites (parfois même un seul terrain) à un usage non prévu par le règlement général, et ce, souvent au profit des utilisateurs particuliers. Le zonage parcellaire n’est pas interdit s’il est motivé par l’intérêt public et si la municipalité observe son devoir d’agir avec équité en tenant compte des contraintes que la réalisation du projet peut avoir sur l’environnement du quartier. Il est également possible de recourir au règlement sur les PPCMOI Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre pour encadrer le développement urbain au cas par cas sans procéder à du zonage parcellaire.

Le zonage différé consiste à placer un territoire « sous réserve » en n’y autorisant de façon générale que des utilisations plus ou moins rentables comme l’agriculture ou le développement résidentiel de très faible densité. La municipalité attend qu’on lui soumette un projet de développement intéressant et amende par la suite son règlement en fonction du projet accepté. Une municipalité qui souhaite faire du zonage différé peut également recourir au Règlement sur les plans d’aménagement d’ensemble Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre, ce qui lui permet d’exiger un tel plan et de fixer des critères pour l’accepter.

Limites du règlement de zonage

Certaines balises sont imposées au règlement de zonage par les règles de droit administratif, la jurisprudence et d’autres lois. Par exemple, le règlement de zonage ne doit pas :

  • prohiber un usage licite dans toutes les zones de la municipalité, à moins que ce soit principalement pour assurer la conformité au schéma d’aménagement et de développement. Un schéma qui prohibe un usage licite doit exprimer clairement la prohibition (p. ex., spécifier l’emplacement de cimetières d’automobiles, de sites d’enfouissement sanitaire, d’établissements de production animale dans une municipalité de la MRC). Il doit s’agir d’une orientation régionale dominante clairement définie dans le schéma. En réalité, la prohibition totale d’un usage ne peut se justifier que si le schéma ne laisse aucun doute.
    Dans le cas contraire, le règlement de zonage, par la conjugaison de la classification des usages et de la répartition des usages autorisés par zone, doit permettre l’implantation de chaque usage, même nouveau, dans au moins une zone. D’ailleurs, certaines municipalités incluent dans leur règlement de zonage une disposition particulière prévoyant, à l’égard des usages non spécifiquement énumérés, qu’il faut rechercher des usages similaires et compatibles. C’est pourquoi, lors d’une demande de permis ou de certificat concernant un usage qui ne figure pas dans la classification, il faut trouver, par analogie et similitude, si cet usage est autorisé ou non dans la zone concernée.
  • régir les personnes (p. ex., prévoir une personne par logement) et le mode de tenure des immeubles (p. ex., interdire la copropriété). La LAU prévoit toutefois certaines exceptions à cette règle générale, puisqu’elle permet à une municipalité d’autoriser, dans certaines résidences, l’ajout d’un logement supplémentaire destiné à être occupé seulement par des personnes ayant un lien de parenté avec le propriétaire ou l’occupant du logement principal. Elle permet également de prescrire par zone, lorsque l’exploitation d’une entreprise est permise à l’intérieur des résidences, le nombre maximal de personnes habitant ailleurs que dans une résidence qui peuvent travailler dans celle-ci en raison de l’exploitation de cette entreprise. En outre, en vertu de la Loi sur la Régie du logement, une municipalité peut interdire la transformation des immeubles locatifs en copropriété divisetypo3/#_msocom_1, communément appelée condominium.
  • empêcher toute utilisation possible d’un terrain puisque cela serait considéré comme une expropriation déguisée;
  • porter sur un même objet qu’un règlement provincial adopté en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement, à moins d’avoir obtenu l’approbation du ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques;
  • déroger aux libertés et aux droits fondamentaux inscrits dans les chartes canadiennes et québécoisestypo3/#_msocom_2;
  • empiéter sur un domaine fédéral
  • être rétroactif. Les usages et les constructions qui deviennent non conformes en raison de l’introduction de nouvelles normes en matière de zonage peuvent bénéficier de droits acquis Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre. La LAU prévoit toutefois une exception à cette règle générale en matière d’affichage. En effet, un règlement de zonage peut régir les affiches, les panneaux-réclames et les enseignes déjà installés.

Droit de propriété et réglementation d’urbanisme

Lorsque le pouvoir de régir ou de prohiber est nettement établi par un texte de loi, ce qui est le cas en matière de zonage, une décision des autorités chargées de la planification de l’aménagement du territoire n’est pas illégale du seul fait qu’elle touche ou diminue l’utilisation potentielle et les profits que l’on peut espérer tirer d’une propriété.

Le droit de propriété n’est pas absolu, et l’administration publique peut le restreindre pour une raison d’intérêt général. La diminution de valeur qui en résultera ne pourra être considérée comme une expropriation déguisée et n’emportera donc aucune indemnité. Ajoutons que la Charte canadienne des droits et libertés ne protège pas les droits économiques et de propriété. De même, au Québec, la Charte des droits et libertés de la personne prévoit qu’une loi peut faire obstacle « à la jouissance paisible et à la libre disposition des biens ».

Une municipalité, dans l’exercice de son pouvoir de zoner, n’est pas tenue de suivre les usages que la loi du marché assignerait normalement à une parcelle donnée en l’absence de toute réglementation. Les tribunaux ont reconnu que le zonage peut, lorsque le conseil municipal agit de bonne foi et que l’intérêt collectif le justifie, avoir pour effet de confisquer une partie de la valeur d’un bien foncier, et ce, sans indemnité.

Dérogations à la réglementation de zonage

Dérogation mineure : La dérogation mineure est une procédure d’exception établie par règlement en vertu duquel le conseil peut autoriser la réalisation de travaux projetés ou la régularisation de travaux en cours ou terminés, lesquels ne satisfont pas à toutes les dispositions du règlement de zonage ou de lotissement.

Projet particulier : Le règlement sur les PPCMOI vise à permettre, à certaines conditions, qu’un projet soit réalisé malgré le fait qu’il déroge à l’un ou à l’autre des règlements d’urbanisme de la municipalité.

Services de garde à l’enfance : Le conseil d’une municipalité peut, par règlement, malgré toute réglementation de zonage et aux conditions qu’il impose, permettre la délivrance de permis pour l’utilisation de terrains ou la construction, la modification ou l’occupation de bâtiments aux fins d’établissement de centres de la petite enfance ou de garderies. Cette disposition peut par exemple être introduite dans le règlement de zonage ou le règlement sur les permis et les certificats.

Par ailleurs, aucun règlement municipal adopté en vertu d’une loi générale ou spéciale ne peut avoir pour effet d’empêcher :

  • l’instauration ou le maintien d’un service de garde en milieu familial pour le seul motif qu’il s’agit d’un service de garde en milieu familial;
  • le maintien d’une garderie tenue par une personne qui est titulaire d’un permis permettant d’exploiter un centre d’accueil appartenant à la classe de centres de garderie délivré par le ministre de la Santé et des Services sociaux avant le 29 novembre 1979;
  • le maintien d’un centre de la petite enfance tenu par une personne qui est titulaire d’un permis de garderie délivré par l’Office des services de garde à l’enfance avant le 1er septembre 1997.

Ressources intermédiaires et familiales : Un permis ou un certificat municipal ne peut être refusé et une poursuite en vertu d’un règlement ne peut être intentée pour le seul motif qu’une construction ou un local d’habitation est destiné à être occupé en tout ou en partie par une ressource intermédiaire ou familiale.

En vertu de la Loi sur les services de santé et les services sociaux, on entend par « ressource intermédiaire » toute ressource rattachée à un établissement public de santé qui, afin de maintenir ou d’intégrer un usager à la communauté, lui offre par l’entremise de cette ressource, des services d’hébergement et de soutien ou d’assistance en fonction de ses besoins.

Les ressources de type familial sont composées quant à elles de familles d’accueil et de résidences d’accueil.

  • Une « famille d’accueil » fait référence à une ou deux personnes qui accueillent chez elles au maximum neuf enfants en difficulté qui leur sont confiés par un établissement public afin de répondre à leurs besoins et de leur offrir des conditions de vie favorisant une relation de type parental dans un contexte familial.
  • Une « résidence d’accueil » fait référence à une ou deux personnes qui accueillent chez elles au maximum neuf adultes ou personnes âgées qui leur sont confiés par un établissement public afin de répondre à leurs besoins et de leur offrir des conditions de vie se rapprochant le plus possible de celles d’un milieu naturel.

Les activités et les services offerts par une ressource de type familial sont réputés ne pas constituer l’exploitation d’un commerce ou d’un moyen de profit.

Modification et remplacement du règlement de zonage

Tout projet de modification ou de remplacement du règlement de zonage doit faire l’objet d’une consultation publique Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre. Le règlement doit aussi être soumis à la municipalité régionale de comté (MRC) pour approbation de la conformité au schéma d’aménagement et de développement.

Certains objets du règlement de zonage Ouverture d'un document PDF dans une nouvelle fenêtre (83 Ko) lorsqu’ils sont modifiés, sont susceptibles d’être approuvés par les personnes habiles à voter. Toutefois, les modifications au règlement de zonage visant à permettre la réalisation d’un projet d’équipement collectif de propriété publique, relatif au secteur de la santé, de l’éducation, de la culture ou des sports et des loisirs, d’un projet d’habitation destinée à des personnes ayant besoin d’aide, de protection, de soins ou d’hébergement ou d’un projet de cimetière ne sont pas susceptibles d’approbation référendaire.

De plus, lorsqu’une municipalité adopte une politique de participation publique conforme au Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme, aucun règlement d’urbanisme n’est susceptible d’approbation référendaire.

Lorsqu’elle révise son plan d’urbanisme, une municipalité peut procéder au remplacement de son règlement de zonage et de son règlement de lotissement. Le projet de règlement de remplacement fait alors l’objet d’une approbation en bloc par toutes les personnes habiles à voter de la municipalité, à moins que la municipalité ait adopté une politique de participation publique conforme au Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme.

La municipalité doit adopter son règlement de remplacement le même jour qu’elle adopte le règlement de révision du plan d’urbanisme. Afin de faciliter la gestion du processus de remplacement, une municipalité peut réadopter, sans modification, un règlement qui a reçu l’approbation des personnes habiles à voter.

Une municipalité exerçant certaines compétences de MRC qui a en vigueur un « schéma-plan » peut, lorsqu’elle révise celui-ci, procéder au remplacement de son règlement de zonage et de son règlement de lotissement.

Références

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