No 8 – 29 septembre 2005

Adoption du projet de loi no 62

Une loi attendue du milieu municipal : la Loi sur les compétences municipales

Sanctionnée le 24 mai 2005, la Loi sur les compétences municipales (2005, chapitre 6) marque une étape importante vers l'autonomie des municipalités. On n'y retrouve plus de dispositions pointilleuses qui prévoient tout en détail. Enfin de la marge de manœuvre pour les municipalités du Québec!

Inscrite dans la démarche de révision des lois municipales, cette loi regroupe et simplifie les dispositions qui traitent des compétences municipales. Elle remplace et abroge de nombreuses dispositions du Code municipal du Québec et de la Loi sur les cités et villes. Elle octroie aux municipalités locales et aux municipalités régionales de comté des pouvoirs administratifs et réglementaires en termes généraux, ce qui permet à celles-ci d'agir pleinement dans leurs domaines de compétence.

La loi entrera en vigueur le 1er janvier 2006. Il ne faut toutefois pas s'inquiéter. Il n'y aura pas de grands bouleversements soudains dans les municipalités. Les règlements en vigueur au moment de l'adoption de la loi continueront de s'appliquer jusqu'à ce qu'ils soient abrogés ou remplacés ou jusqu'à ce que leurs objets soient accomplis. C'est au fil du temps que chacun pourra apprécier les effets de la Loi sur les compétences municipales dont voici un aperçu.

Un changement de cap

Disposition interprétative fondamentale, l'article 2 colore toutes les autres dispositions en énonçant que la loi accorde aux municipalités des pouvoirs leur permettant de répondre aux besoins municipaux, divers et évolutifs, dans l'intérêt de leur population. Mais surtout, il mentionne que les dispositions de la loi ne doivent pas s'interpréter de façon littérale ou restrictive. Cet article interdit donc une interprétation stricte en s'appuyant sur le virage entamé par les tribunaux en matière d'interprétation des dispositions relatives aux compétences municipales. Il s'agit d'un changement de cap par rapport à la méthode traditionnelle qui veut que chaque pouvoir soit exprimé de manière détaillée. Les municipalités devront toutefois s'assurer que leurs gestes ne viennent pas contredire une loi ou un règlement du gouvernement.

À cet égard, l'article 3 respecte les principes généraux d'interprétation et de droit administratif. Ainsi, lorsqu'un règlement municipal est inconciliable avec une loi ou un règlement du gouvernement ou d'un de ses ministres, il devient inopérant.

Les municipalités locales : mêmes compétences, plus de pouvoirs

Généralités

(articles 4 à 6)

Le titre II de la loi traite des compétences des municipalités locales. Tout comme l'article 2, l'article 4 est une disposition fondamentale. Contrairement à ce qu'il peut sembler, il ne s'agit pas d'une simple énumération de domaines. Cet article octroie à la municipalité locale le pouvoir de prendre toute mesure non réglementaire (une directive, une politique, un contrat ou toute autre décision administrative) dans les domaines énumérés. Par exemple, une municipalité locale pourra décider d'édifier une bibliothèque sans adopter de règlement.

Cette compétence se trouve à l'article 4 puisqu'une telle décision est une mesure non réglementaire (qui n'impose pas de règle aux citoyens) et qu'elle est comprise dans la compétence en matière de culture. On comprendra que l'article 4 ouvre de grandes possibilités. Il permet autant l'établissement d'une caserne de pompiers que celui d'un centre de récupération et de conditionnement de matières recyclables. Dans ce dernier cas, c'est la compétence en environnement qui joue. En effet, le mot « environnement » s'entend ici dans son sens large et couvre notamment la protection de l'environnement, l'assainissement de l'atmosphère, l'alimentation en eau, l'égout et l'assainissement des eaux, et la gestion des matières résiduelles incluant celle des matières recyclables. Ces exemples illustrent parfaitement l'intention du législateur d'accorder une plus grande marge de manœuvre aux municipalités.

Cependant, dans le domaine du développement économique local, l'adoption de mesures non réglementaires se limite aux objets prévus au chapitre III. Ces dispositions seront révisées éventuellement.

La loi clarifie à l'article 5 quelles sont les décisions qui doivent être prises par règlement.

Lorsque la municipalité doit agir par règlement, c'est-à-dire lorsqu'elle veut imposer une règle aux citoyens, l'article 6 lui donne des outils efficaces. En effet, il permet à une municipalité, dans l'exercice de tous les pouvoirs réglementaires octroyés dans les différents chapitres de la loi, de déterminer les cas où il y a prohibition, de préciser ceux où un permis est requis, d'appliquer le règlement à une partie ou à l'ensemble de son territoire, etc. Cette disposition regroupe des éléments qui sont actuellement dispersés dans la Loi sur les cités et villes (LCV) et dans le Code municipal (CM). Dans ces lois, certains pouvoirs réglementaires permettent, par exemple, une prohibition ou l'octroi de permis alors que d'autres habilitations réglementaires ne le permettent pas, sans raison apparente. L'article 6 met de l'ordre dans ce pêle-mêle législatif en fixant dans un seul article l'étendue du pouvoir réglementaire de la loi. Du même coup, il élargit les possibilités des municipalités.

Habilitations réglementaires et règles particulières

(articles 7 à 84)

Chacune des compétences de la municipalité locale traitées dans la loi fait l'objet d'un chapitre au titre II. Ce sont la culture, les loisirs, les activités communautaires et les parcs (chap. II), le développement économique local (chap. III), l'énergie et les télécommunications (chap. IV), l'environnement (chap. V), la salubrité (chap. VI), les nuisances (chap. VII), la sécurité (chap. VIII) et le transport (chap. IX).

Les pouvoirs réglementaires sont exposés au début de chaque chapitre. Comme le reste de la loi, ces pouvoirs ont été rédigés en termes généraux. Une illustration éloquente de cette façon de faire se trouve dans le domaine de la sécurité. L'article 62 permet à la municipalité locale « d'adopter des règlements en matière de sécurité ». Cet article remplace à lui seul le contenu d'une quarantaine de dispositions détaillées du CM et autant de la LCV, qu'il s'agisse de sécurité publique, de sécurité civile ou de sécurité incendie. Un autre exemple se trouve dans le domaine du développement économique. Selon le paragraphe 2° de l'article 10, une municipalité locale peut adopter des règlements pour régir les activités économiques. Cette disposition reprend en termes généraux le contenu d'une vingtaine de dispositions de la LCV et du CM régissant chacune un objet tel que les marchés publics, les ventes à l'encan, les prêteurs sur gages, les regrattiers, les marchands de bric-à-brac, etc.

À la suite des pouvoirs réglementaires, on énonce dans plusieurs chapitres des règles particulières à un domaine de compétence donné. C'est dans le chapitre sur l'environnement que sont établies les mesures de résolution de conflits de voisinage relativement aux fossés, aux clôtures et au découvert. Au chapitre portant sur la salubrité, on prévoit des recours qui peuvent également être utilisés en matière de nuisances.

D'autres règles exceptionnelles sont aussi incluses dans certains chapitres du titre II, notamment les règles concernant les situations où la municipalité peut exercer sa compétence à l'extérieur de son territoire ou sur une propriété privée.

Autres pouvoirs d'une municipalité locale

(articles 85 à 89)

Le chapitre X du titre II porte sur divers sujets dont le pouvoir de réglementer la paix, l'ordre, le bon gouvernement et le bien-être général. Il s'agit d'un acquis précieux pour le monde municipal. La possibilité d'une telle règlementation avait d'ailleurs fait l'objet d'une interprétation favorable aux municipalités de la part de la Cour suprême du Canada (arrêt Spraytech c. Ville de Hudson, 2001 2 R.C.S. 241).

Le chapitre X comprend en outre le pouvoir de régir par règlement l'utilisation de véhicules ou de roulottes à des fins d'habitation ou de commerce de même que les cimetières.

Dispositions générales

(articles 90 à 97)

Afin d'éviter les répétitions, on a jugé utile de regrouper au chapitre XI certaines dispositions générales applicables aux municipalités locales. Ces dispositions concernent l'aide, la constitution d'organismes, certains pouvoirs d'intervention sur la propriété privée, l'assimilation à une taxe d'une créance due à la municipalité et la procédure d'aliénation d'un service d'utilité publique. Il convient de souligner, à l'article 90, le pouvoir général qui est accordé aux municipalités d'aider dans les domaines de compétence spécifiés dans la loi. L'aide peut prendre diverses formes : aide technique, aide par le prêt de ressources humaines, aide financière, etc. Il s'agit d'un large pouvoir d'aide auquel s'applique toutefois la Loi sur l'interdiction des subventions municipales qui impose des restrictions en matière d'aide aux entreprises, sauf exceptions mentionnées à l'article 90.

Pour répondre aux demandes des municipalités, un pouvoir général a été introduit à l'article 96 facilitant le recouvrement de toute somme due à une municipalité locale par suite de son intervention en vertu d'une disposition de la loi. Cette somme est alors assimilée à une taxe foncière si la créance est liée à un immeuble et si le débiteur est le propriétaire de cet immeuble. Autrement, la créance est assimilée à une taxe non foncière. Encore une fois, pareille généralité évite beaucoup de répétitions et permet de couvrir plusieurs situations.

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Les compétences des municipalités régionales de comté

Généralités

(articles 98 à 100)

Il convient de mentionner que le titre III traite uniquement des domaines de compétence compris dans la LCV et dans le CM. Les compétences accordées aux MRC dans les autres lois vont demeurer dans ces autres lois. Il en est ainsi, par exemple, des pouvoirs contenus dans la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (LAU) ou dans la Loi sur la sécurité incendie.

Les articles 98 à 100 édictent certaines règles générales.

Afin d'éviter les répétitions, l'article 98 permet à une municipalité locale dont le territoire n'est pas compris dans celui d'une MRC d'exercer les compétences d'une MRC prévues dans la Loi sur les compétences municipales.

À l'article 99, un pouvoir de réglementer toute matière de nature régionale relative à la population de son territoire est accordé à la MRC à la condition que cette matière ne soit pas autrement régie. Cette disposition permet d'éviter des conflits de compétence territoriale entre les paliers local et régional.

L'article 100, en déclarant que « la Loi sur l'interdiction de subventions municipales [...] ne s'applique pas à une aide accordée en vertu des articles 122 à 126 », évite que ne soit reprise la mention « Malgré la Loi sur l'interdiction de subventions municipales » au début de chacun de ces articles qui figurent dans la section sur le développement économique régional.

Les compétences concurrentes d'une MRC et d'une municipalité locale

(articles 101 et 102)

L'article 101 est d'une grande utilité puisqu'il permet à la MRC d'exercer certains pouvoirs d'une municipalité locale. Ces pouvoirs ont été spécifiés au moyen d'une référence aux dispositions pertinentes du titre II de la loi. À titre d'illustration, mentionnons le renvoi à l'article 11 permettant à la MRC, tout comme à une municipalité locale, de constituer un organisme à but non lucratif dont le but est de fournir un soutien technique à une entreprise située sur son territoire.

La gestion des cours d'eau : une compétence exclusive de la MRC

(articles 103 à 110)

La section I du chapitre III renferme les dispositions concernant la gestion des cours d'eau municipaux. Cette réforme, très attendue du milieu municipal, a fait l'objet de nombreuses consultations auprès des associations municipales et des ministères. La compétence des MRC à l'égard des cours d'eau est réaffirmée par la Loi sur les compétences municipales qui vient en outre préciser la nature des cours d'eau qui relèvent des MRC. Un décret du gouvernement dressera la liste des cours d'eau exclus de la compétence des MRC. Pratiquement, on retrouvera dans cette liste les cours d'eau ou portions de cours d'eau dits navigables et flottables. Plusieurs fossés sont aussi exclus de la compétence des MRC, notamment ceux de drainage de moins de 100 hectares répondant à certaines spécificités. Les municipalités locales sont toujours responsables des fossés de chemin appelés « fossés de voie publique » dans la loi.

La MRC a une seule obligation à l'égard des cours d'eau, celle prévue à l'article 105, qui est d'assurer l'écoulement normal des eaux lorsqu'elle est informée de la présence d'une obstruction qui menace la sécurité des personnes ou des biens. Cette disposition, qui n'augmente pas le degré de responsabilité des MRC, remplace les dispositions actuelles, notamment celles des articles 724, 782, 817 et 828 CM.

Aucune disposition particulière de financement n'est prévue dans la loi. La MRC se financera selon la procédure ordinaire, c'est-à-dire en réclamant leur quote-part aux municipalités locales de son territoire.

Les MRC ont un large pouvoir de réglementation de l'écoulement des eaux et peuvent aussi réaliser des travaux dans les cours d'eau. Elles pourront conclure des ententes avec des municipalités locales de leur territoire pour leur confier la réalisation de travaux dans les cours d'eau, le recouvrement de créances ou même l'application des règlements. Elles pourront également conclure des ententes avec d'autres MRC pour la gestion en commun de cours d'eau traversant plus d'une MRC (article 109).

Autres compétences exclusives de la MRC

(articles 111 à 126)

Peu de changements sont apportés aux dispositions qui sont incluses dans le CM concernant les parcs régionaux. Nous les retrouvons à la section III du chapitre III de la loi. Mentionnons qu'un pouvoir d'adopter toute mesure non réglementaire est accordé à la MRC relativement aux parcs régionaux (article 114). Notons aussi que les pouvoirs réglementaires à l'égard de ces parcs ont été réécrits de manière plus générale (article 115).

Les sections II et IV du chapitre III concernent respectivement l'énergie et le développement économique régional. Il s'agit essentiellement d'une reprise de dispositions existantes dans ces domaines.

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Les dispositions modificatives (articles 127 à 244)

Une centaine de dispositions modificatives sont contenues au titre IV de la loi. Elles peuvent être regroupées en trois catégories : les dispositions de concordance, les dispositions transférées dans les autres lois et les dispositions abrogatives.

Les dispositions de concordance

Certaines lois sont modifiées afin de rendre la législation la plus conforme possible aux changements apportés par la Loi sur les compétences municipales. Par exemple, comme la notion d'inspecteur agraire est remplacée dans la loi par une « personne désignée », le terme est changé partout où il se trouvait.

Si, dans une autre loi, il y a un renvoi à un article de la LCV qui est remplacé par une disposition de la Loi sur les compétences municipales, on modifie cette autre loi pour faire le renvoi à la disposition de la Loi sur les compétences municipales.

Si, dans une loi municipale, une disposition exige l'adoption d'un règlement alors qu'elle ne vise pas à imposer une norme aux citoyens, on modifie cette disposition de façon que le pouvoir en question ne soit plus de nature réglementaire. Un ménage complet sera effectué ultérieurement à ce sujet.

Les dispositions transférées

Il s'est avéré, lors de la rédaction de la Loi sur les compétences municipales, que cette dernière n'était pas toujours le lieu approprié pour reprendre certaines dispositions du CM ou de la LCV. En effet, certains sujets convenaient davantage au contenu d'autres lois. Un transfert vers ces lois s'est révélé nécessaire. Par exemple, les dispositions concernant la démolition d'immeubles de même que le pouvoir de réglementer les auvents et les antennes ont été transférés dans la LAU, puisqu'il s'agit là de sujets ayant trait à l'urbanisme. Les dispositions du CM et de la LCV relatives aux services municipaux de transport en commun et aux services municipaux de transport des personnes handicapées ont pour leur part été transférées dans la Loi sur les transports.

Les dispositions abrogatives

Des dispositions désuètes ou remplacées par la loi sont abrogées. Plus de 400 articles du CM sont abrogés, ce qui représente le tiers du code. Considérant les abrogations totales ou partielles de quelque 120 articles, c'est environ 20 % de la LCV qui est abrogée; aux seuls articles 413 et 415, il y a abrogation de 70 paragraphes. Certaines lois sont également abrogées puisque leur contenu se retrouve dans la loi. C'est le cas de la Loi sur les colporteurs et de la Loi sur la vente des services publics municipaux. Quant à la Loi de tempérance, elle est abrogée pour cause de désuétude.

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Les dispositions diverses, transitoires et finales (articles 245 à 251)

L'article 245 a été conçu pour permettre à toute municipalité de bénéficier des dispositions de la loi qui peuvent être plus généreuses et plus habilitantes que les lois particulières qui régissent les municipalités. En effet, il peut arriver qu'une charte particulière octroie à une municipalité, à l'égard d'un domaine de compétence, des pouvoirs plus restreints que ceux que lui accorde la loi. En vertu des règles normales d'interprétation des lois, les dispositions de la charte particulière devraient s'appliquer, restreignant les pouvoirs de la municipalité. L'article 245 vient donc régler cette situation. L'élimination des articles contenus dans les chartes particulières qui sont redondants ou limitatifs par rapport à la Loi sur les compétences municipales sera faite ultérieurement au moyen d'une loi d'harmonisation.

L'article 248, quant à lui, assure la continuité des effets juridiques des actes réglementaires et administratifs de la municipalité. Comme nous l'avons déjà dit, il n'y aura pas, au lendemain de l'entrée en vigueur de la loi, de grands bouleversements dans les municipalités. Les règlements, les résolutions, les procès-verbaux, les ententes en vigueur au moment de l'adoption de la loi continueront de s'appliquer jusqu'à ce qu'ils soient abrogés ou remplacés ou jusqu'à ce que leurs objets soient accomplis.

À compter de l'entrée en vigueur de la loi, un délai de 24 mois est accordé aux municipalités pour qu'elles adoptent, si besoin est, des règlements sur les sujets énumérés à l'article 249. Il s'agit des règles relatives aux animaux errants (articles 250 à 267 CM) et de certaines règles concernant les tuyaux de distribution (article 438 LCV). Ces dispositions du CM et de la LCV sont abrogées par les articles 194 et 214.

Par exemple, dans le cas des tuyaux de distribution, l'article 438 LCV prévoit qu'une municipalité peut exiger d'un propriétaire d'immeuble à logements qu'il établisse un tuyau de distribution distinct pour chaque logement. Cet article n'est pas repris dans la Loi sur les compétences municipales. En vertu de l'article 249, il continuera toutefois d'avoir effet pendant deux ans. Si une municipalité souhaite une norme équivalente à ce qui était prévu à l'article 438 LCV, elle devra l'inscrire dans un règlement en s'appuyant sur l'article 19 relatif à l'environnement.

 

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de la Direction des communications du ministère des Affaires municipales et des Régions.


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