No 1 – 17 janvier 2007
(Mise à jour le 26 avril 2007)

Les mesures d’urgence en contexte d’agglomération : l’importance de la planification et de la coordination

Les municipalités locales jouent un rôle important dans l’organisation québécoise de la sécurité civile. Elles doivent se préparer pour être en mesure d’intervenir rapidement et efficacement en cas d’urgence. Dans le domaine de la sécurité civile, il importe de bien planifier les opérations en prévision d’un sinistre et de coordonner adéquatement les efforts de tous les intervenants.

Ce Muni-Express rappelle les grandes lignes du modèle d’organisation de la sécurité civile au Québec et précise comment ce modèle s’applique sur le territoire d’une agglomération. On y abordera :

On entend ici par agglomération l’ensemble formé de municipalités liées à la suite de la reconstitution de certaines municipalités le 1er janvier 2006. Le Québec compte 11 agglomérations, regroupant 41 municipalités liées. La population de ces municipalités s’élève à 2 860 483 habitants (décret de population 2006), soit 38 % de la population totale du Québec. On peut consulter à ce sujet :

Les instruments de sécurité civile prévus par la Loi sur la sécurité civile

Le législateur a établi dans la Loi sur la sécurité civile, sanctionnée le 20 décembre 2001, un certain nombre d’instruments d’intervention à l’égard des mesures d’urgence. Il a également déterminé dans cette loi les responsabilités respectives des différents intervenants, incluant les municipalités.

Les orientations ministérielles, les schémas et les plans de sécurité civile

La Loi sur la sécurité civile prévoit que :

  • le ministre de la sécurité publique établit des orientations ministérielles en matière de sécurité civile;
  • l’élaboration des schémas de sécurité civile, qui doivent être conformes aux orientations ministérielles, est une responsabilité confiée aux municipalités régionales de comté, à l’Administration régionale Kativik ainsi qu’à quelques villes identifiées dans cette loi (Gatineau, Laval, Lévis, Longueuil, Mirabel, Montréal et Québec);
  • l’adoption du plan de sécurité civile est une responsabilité de la municipalité locale. Les plans de sécurité civile contiennent le détail de l'organisation d'opérations de prévention, de préparation, d'intervention ou de rétablissement « ressortissant aux actions prévues par le schéma ». Ils sont une suite logique du schéma de sécurité civile. En l’absence d’un schéma de sécurité civile en vigueur, il est fortement recommandé à chaque municipalité de préparer et de tenir à jour un plan de sécurité civile afin d’être prête à faire face à tout sinistre.

Le service de sécurité civile

L’article 56 de la Loi sur la sécurité civile prévoit qu’une municipalité locale peut, par règlement, établir un service de sécurité civile chargé de la protection des personnes et des biens contre les sinistres.

La déclaration d’état d’urgence

L’article 42 de la Loi sur la sécurité civile prévoit qu’une municipalité locale peut déclarer l’état d’urgence, dans tout ou partie de son territoire, lorsqu’un sinistre majeur, réel ou imminent, exige, pour protéger la vie, la santé ou l’intégrité des personnes, une action immédiate qu’elle estime ne pas pouvoir réaliser adéquatement dans le cadre de ses règles de fonctionnement habituelles ou dans le cadre d’un plan de sécurité civile applicable. Un sinistre majeur est défini à l’article 2 de cette loi comme un événement dû à un phénomène naturel, à une défaillance technologique ou à un accident découlant ou non de l’intervention humaine, qui cause de graves préjudices aux personnes ou d’importants dommages aux biens et exige de la collectivité affectée des mesures inhabituelles. À titre d’exemples de tels événements, on peut mentionner une inondation, une secousse sismique, un mouvement de sol, une explosion, une émission toxique ou une pandémie. Quant au sinistre mineur, il s’agit d’un événement exceptionnel de même nature qu’un sinistre majeur mais qui ne porte atteinte qu’à la sécurité d’une ou de quelques personnes. Seul un sinistre majeur peut donner lieu à une déclaration d’état d’urgence local.

La déclaration d’état d’urgence local peut habiliter le maire, le maire suppléant, un fonctionnaire de la municipalité ou une autorité responsable de la sécurité civile sur le territoire concerné à exercer un ou plusieurs pouvoirs mentionnés à l’article 47 de cette loi. En résumé, ces pouvoirs sont les suivants : au cours de l’état d’urgence, la municipalité ou toute personne habilitée à agir en son nom peut, sans délai et sans formalité, pour protéger la vie, la santé ou l’intégrité des personnes : contrôler et réglementer l’accès aux voies de circulation, accorder des autorisations ou des dérogations dans les domaines de sa compétence, ordonner l’évacuation de tout ou partie du territoire, confiner des personnes ou veiller à leur hébergement, requérir l’aide de tout citoyen en mesure d’assister les effectifs déployés, réquisitionner dans son territoire les moyens de secours et lieux d’hébergement autres que ceux requis pour assurer la mise en œuvre d’un plan de sécurité civile, faire les dépenses et conclure les contrats qu’elle juge nécessaires.

Enfin, l’article 57 de la Loi sur la sécurité civile prévoit qu’en cas de sinistre majeur ou mineur, réel ou imminent, sur son territoire ou dans le ressort de son service de sécurité civile, lorsque la situation excède ses capacités d’intervention, celles de son service ou celles des ressources dont elle s’est assuré le concours par une entente prévue au schéma de sécurité civile, une municipalité locale peut demander l’intervention ou l’assistance d’une autre municipalité ou de son service de sécurité civile. Le coût de cette aide est à la charge de la municipalité qui l’a demandée suivant un tarif raisonnable établi par résolution de celle qui l’a fournie, à moins que les municipalités concernées n’en décident autrement. L’article 57 s’applique, avec les adaptations nécessaires, à toute autorité responsable de la sécurité civile.

Le pouvoir de déclarer l'état d'urgence local en vertu de la Loi sur la sécurité civile a fait l'objet du <media 1184>Muni-Express daté du 22 juillet 2003</media>, qui traitait plus en détail des sujets suivants :

  • les circonstances qui justifient la déclaration d’état d’urgence local;
  • les personnes habilitées à déclarer l’état d’urgence local;
  • le contenu de la déclaration;
  • l’entrée en vigueur de la déclaration d’état d’urgence local;
  • les pouvoirs conférés à la municipalité locale par la déclaration d’état d’urgence;
  • les personnes habilitées à exercer les pouvoirs prévus à l’article 47 de la Loi sur la sécurité civile;
  • la tenue des séances du conseil municipal pendant l’état d’urgence local;
  • la fin de l’état d’urgence local;
  • les rapports d’événement;
  • l’exonération de responsabilité;
  • la protection offerte en cas d’accident à la personne qui prête assistance;
  • l’indemnité aux personnes dont l’aide ou les biens ont été requis;
  • l’aide financière du gouvernement du Québec.

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Les mesures d’urgence en contexte d’agglomération

Les compétences locales et les compétences d’agglomération en matière de sécurité civile

Dans le cadre de la réorganisation municipale et de la reconstitution de certaines municipalités, le législateur a précisé l’encadrement légal applicable aux agglomérations.

La Loi sur l’exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations a pour objet de déterminer les compétences municipales qui doivent être exercées globalement sur le territoire de l’agglomération par la municipalité centrale via le conseil d’agglomération. Elle a également pour objet de prescrire les règles relatives à l’exercice de ces compétences.

Les municipalités énumérées dans la description d’une agglomération sont liées entre elles et chaque agglomération compte une municipalité centrale identifiée dans la loi. Dans chaque agglomération, le conseil, composé des maires de chacune des municipalités liées et d’autres élus locaux, prend les décisions relatives aux compétences d’agglomération.

De manière générale, les municipalités locales situées sur le territoire d’une agglomération ne perdent pas, du fait qu’elles sont liées entre elles, les responsabilités habituellement dévolues à une municipalité locale, à moins qu’il n’en soit prévu autrement et expressément dans la Loi sur l’exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations. Tout ce qui n’est pas une compétence dite « d’agglomération », énumérée dans cette loi, demeure une compétence relevant de chacune des municipalités liées au sein d’une même agglomération.

Ainsi, cette loi détermine que parmi les matières qui intéressent l’ensemble formé par des municipalités liées, on compte les éléments de la sécurité publique que sont les services de police, de sécurité civile, de sécurité incendie et de premiers répondants, le centre d’urgence 9-1-1 de même que l’élaboration et l’adoption du schéma de sécurité civile et du schéma de couverture de risques en matière de sécurité incendie. Ces matières ne sont donc pas de la responsabilité de chacune des municipalités liées. Toutefois, si l’agglomération est comprise dans le territoire d’une municipalité régionale de comté, cette dernière conserve la compétence sur l’élaboration et l’adoption du schéma de sécurité civile. C’est le cas des agglomérations de Cookshire-Eaton, de Sainte-Marguerite-Estérel, de Mont-Laurier, de Rivière-Rouge, de Mont-Tremblant et de Sainte-Agathe-des-Monts. (Voir à ce sujet l’article 52 de la Loi sur l’exercice de certaines compétences dans certaines agglomérations.)

Il demeure cependant nécessaire que chaque municipalité liée ait son propre plan afin de se préparer à faire face à un sinistre majeur. Le plan de sécurité civile doit contenir le détail des opérations de prévention, de préparation, d’intervention ou de rétablissement « ressortissant aux actions prévues par le schéma » comme le prévoit la Loi sur la sécurité civile. Lorsqu’elles élaborent et mettent en œuvre leur plan de sécurité civile, les municipalités liées doivent cependant tenir compte de la répartition des compétences dans l’agglomération. Par exemple, le service de sécurité civile et celui de sécurité incendie, étant des compétences d’agglomération, relèvent de l’autorité administrative de la municipalité centrale et visent à desservir l’ensemble de l’agglomération. La réponse de ces services dans le cadre du plan de sécurité civile tiendra forcément compte de ce fait.

Pour assurer une préparation adéquate, chaque municipalité locale liée au sein d’une agglomération doit donc élaborer et mettre à jour régulièrement son propre plan de sécurité civile, et ce, même en l’absence d’un schéma.

Par ailleurs, de toute évidence, les municipalités locales limitrophes, qu’elles soient liées au sein d’une même agglomération ou non, ont tout intérêt à se consulter dans la préparation de leur plan de sécurité civile et à se le transmettre mutuellement une fois qu'il aura été adopté. Il est en effet vraisemblable qu’un sinistre ait des impacts sur le territoire de plus d’une municipalité locale. En cas d’urgence, il s’avérera fort précieux pour une municipalité locale d’avoir établi préalablement des contacts avec les municipalités contiguës et d’avoir identifié les interlocuteurs clés.

La déclaration d’état d’urgence en contexte d’agglomération

En contexte d’agglomération, la responsabilité de déclarer l’état d’urgence local demeure celle des municipalités liées. L’état d’urgence vise à protéger la vie, la santé et la sécurité des personnes et des biens. Il permet aux autorités locales d’exercer des pouvoirs exceptionnels sur le territoire de la municipalité locale. Toutefois, dans une agglomération, la municipalité centrale n’a compétence pour agir sur le territoire des autres municipalités liées qu’à l’égard des équipements et infrastructures d’agglomération, ce qui ne lui permet pas de décréter l’état d’urgence sur le territoire d’une municipalité liée.

La répartition des coûts liés à une situation d’urgence en contexte d’agglomération

En contexte d’agglomération, la règle générale à retenir est que les coûts sont assumés par le palier qui exerce une compétence.

Si un sinistre survient exclusivement sur le territoire d’une municipalité liée, les coûts des travaux effectués en régie par celle-ci (employés et camions de la municipalité liée par exemple) devraient être supportés par cette municipalité liée. De même, si la municipalité liée doit attribuer des contrats à l’externe, c’est elle qui doit en assumer les coûts.

En ce qui a trait au déplacement et à l’hébergement des citoyens de cette municipalité liée, les coûts seraient imputables à la municipalité liée pour tout ce qui est relié à la proximité (par exemple, l’incendie du garage et des ateliers de la municipalité associé au risque d’explosion et de toxicité). Notons que les coûts d’hébergement devraient être assumés par la municipalité liée même si l’hébergement comme tel se fait à l’extérieur du territoire de la municipalité, puisque le lien de droit existerait entre la municipalité liée et l’hôtelier.

Cependant, une municipalité liée pourrait vouloir se faire rembourser par la ville centrale la dépense qu’elle aurait faite, par exemple, pour l’hébergement de citoyens évacués si cette dépense résultait d’une faute de la municipalité centrale. Ce pourrait être le cas si un équipement ou un ouvrage relevant de la compétence d’agglomération était, en raison d'un mauvais entretien, la cause de l’état d’urgence.

Pour ce qui est des coûts résultant des heures supplémentaires des policiers et des pompiers directement associées au contrôle de l’événement survenu sur le territoire de la municipalité liée, ceux-ci devraient être assumés par l’agglomération puisqu’il s’agit de dépenses faites dans le cadre de la compétence d’agglomération en matière de sécurité publique, au même titre que les heures normales.

Par ailleurs, dans le cas où la situation d’urgence toucherait le territoire de plus d’une municipalité liée, chaque municipalité demeure responsable des décisions locales visant son propre territoire et des dépenses qui en découlent.

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Les pouvoirs du maire d’une municipalité locale (cas de force majeure)

En plus des pouvoirs prévus dans la Loi sur la sécurité civile, le maire d’une municipalité locale dispose, en cas de force majeure, de pouvoirs d’exception prévus à l’article 573.2 de la Loi sur les cités et villes.

573.2 Dans un cas de force majeure de nature à mettre en danger la vie ou la santé de la population ou à détériorer sérieusement les équipements municipaux, le maire peut décréter toute dépense qu’il juge nécessaire et octroyer tout contrat nécessaire pour remédier à la situation. Dans ce cas, le maire doit faire un rapport motivé au conseil dès la première assemblée qui suit. Cependant, si la municipalité est dotée d’un comité exécutif et si ce comité siège avant la première séance du conseil qui suit, le maire fait un rapport motivé à ce comité. Le rapport du maire est alors déposé au conseil dès la première séance qui suit.

L’article 937 du Code municipal du Québec accorde un pouvoir identique au chef du conseil, soit le maire d’une municipalité locale ou le préfet d’une MRC.

Ces pouvoirs d’exception permettent de décréter des dépenses et d’octroyer des contrats pour remédier à une situation de force majeure. Ils ont les mêmes effets que les pouvoirs de décréter des dépenses et d’accorder des contrats dans le cadre d’une déclaration d’état d’urgence local en vertu de la Loi sur la sécurité civile en ce qui concerne la protection de la santé ou de la vie de la population. En contexte d’agglomération, les municipalités liées conservent les pouvoirs attribués par la Loi sur les cités et villes et le Code municipal en cas de force majeure.

Il faut toutefois noter que le pouvoir en cas de force majeure vise également la protection des équipements, ce qui le distingue de la déclaration d’état d’urgence. Dans ce cas, le pouvoir peut être exercé par le maire de la municipalité compétente à l'égard de l’équipement concerné. Ainsi, en cas de force majeure, le maire de la municipalité centrale pourrait agir même en dehors du territoire de la municipalité centrale, pour protéger un équipement ou une infrastructure d’agglomération.

L'importance d'une bonne préparation

En terminant, rappelons l’importance d’une bonne préparation aux mesures d'urgence en contexte d'agglomération pour apporter une réponse adéquate lors d’un sinistre majeur et assurer le succès des opérations. Dans le domaine de la sécurité civile, planification et organisation sont de rigueur : il est en effet crucial de tenir le plan de sécurité civile à jour, de bien planifier les opérations, de déterminer clairement qui fait quoi, de consulter et d’informer les responsables des mesures d’urgence des municipalités voisines, aussi bien sur le territoire d’une agglomération qu'en dehors de celle-ci.

L’objectif ultime et prioritaire de tous les intervenants demeure la protection de la vie, de la santé et de la sécurité des personnes.

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Agglomérations et municipalités liées

Légende : Le nom de la municipalité centrale apparaît en gras.

Agglomérations et municipalités liéesPopulation 2006
Les Îles-de-la-Madeleine12 573
Grosse-Île 531
TOTAL DE l'AGGLOMÉRATION 13 104
L'Ancienne-Lorette 16 618
Québec 49 2937
Saint-Augustin-de-Desmaures 16 937
TOTAL DE l'AGGLOMÉRATION 52 6492
Cookshire-Eaton 5 147
Newport 739
TOTAL DE l'AGGLOMÉRATION 5 886
Baie-D'Urfé 3 965
Beaconsfield 20 183
Côte-Saint-Luc 31 739
Dollard-Des Ormeaux 50 738
Dorval18 311
Hampstead 7 231
Kirkland 21 735
L'Île-Dorval 2
Montréal 1 637 563
Montréal-Est 3 796
Montréal-Ouest 5 321
Mont-Royal 19 400
Pointe-Claire 30 581
Sainte-Anne-de-Bellevue 5 336
Senneville 1 028
Westmount 20 003
TOTAL DE l'AGGLOMÉRATION 1 876 932
Boucherville 38 123
Brossard 69 575
Longueuil 230 678
Saint-Bruno-de-Montarville 24 423
Saint-Lambert 21 705
TOTAL DE l'AGGLOMÉRATION 384 504
Estérel151
Sainte-Marguerite-du-Lac-Masson 2 354
TOTAL DE l'AGGLOMÉRATION 2 505
Ivry-sur-le-Lac 449
Sainte-Agathe-des-Monts 9 024
TOTAL DE l'AGGLOMÉRATION 9 473
Mont-Tremblant 8 907
Lac-Tremblant-Nord 4
TOTAL DE l'AGGLOMÉRATION 8 911
Mont-Laurier 13 339
Saint-Aimé-du-Lac-des-Îles 758
TOTAL DE l'AGGLOMÉRATION 14 097
Rivière-Rouge 4 595
La Macaza 1 101
TOTAL DE l'AGGLOMÉRATION 5 696
La Bostonnais 559
La Tuque 12 187
Lac-Édouard 137
TOTAL DE l'AGGLOMÉRATION 12 883

 

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