N° 15 – 15 novembre 2013

Informations relatives au financement des travaux sur les cours d’eau de compétences municipales

Le groupe de travail sur la gestion des cours d’eau de compétences municipales a déposé en mai 2012 un rapport. Ce comité regroupait, en plus des représentants de la Fédération québécoise des municipalités (FQM) et de l’Union des municipalités du Québec (UMQ), ceux des ministères suivants : Développement durable, Environnement, Faune et Parcs (MDDEFP), Agriculture, Pêcheries et Alimentation (MAPAQ), Sécurité publique (MSP) et Affaires municipales, Régions et Occupation du territoire (MAMROT). Ce rapport contenait plusieurs recommandations dont, plus particulièrement, celles relatives à la production de documents d’information concernant le bénéfice lié aux travaux sur les cours d’eau et la taxation pour le financement de ceux ci. Ces deux sujets étant interreliés, ils sont donc abordés simultanément dans le présent Muni-Express.

Rappel du cadre législatif en matière de cours d’eau et de financement des travaux

Depuis l’adoption, en 2005, de la Loi sur les compétences municipales Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (LCM), c’est dans celle-ci qu’on retrouve les dispositions établissant les compétences municipales en matière de cours d’eau, qui apparaissaient auparavant sous une forme plus pointue dans le Code municipal. En vertu de la LCM, toute municipalité régionale de comté (MRC) doit réaliser les travaux requis pour rétablir l’écoulement normal des eaux, lorsqu’elle est informée de la présence d’une obstruction qui menace la sécurité des personnes et des biens (LCM, art. 105). Toute MRC peut aussi réaliser des travaux permettant la création, l’aménagement ou l’entretien d’un cours d’eau (LCM, art. 106).

Par ailleurs, toute MRC peut, par entente avec une municipalité locale de son territoire, lui confier l’application de règlements, le recouvrement de créances et la gestion de travaux (LCM, art. 108). Une MRC peut réaliser une telle entente de délégation de pouvoir sans procéder par règlement. Enfin, un cours d’eau qui chevauche le territoire de plusieurs MRC est de leur compétence commune. Celle-ci s’exerce, au choix des MRC concernées, par une entente ou par l’intermédiaire d’un bureau de délégués. Ce dernier possède tous les pouvoirs d’une MRC à l’égard du cours d’eau visé.

Concernant le financement de ces responsabilités par les MRC, ce sont les règles prévues par l’article 205 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (LAU) qui s’appliquent. Les dépenses de la MRC sont réparties entre les municipalités qui doivent contribuer à leur paiement, selon tout critère qu’elle détermine par règlement. À défaut de tels critères, les dépenses sont réparties entre les municipalités en fonction de la richesse foncière uniformisée (RFU) de leur territoire respectif. Une règle semblable s’applique dans le cas d’une répartition des coûts entre plusieurs MRC.

Pour financer le paiement de leur quote-part à la MRC, les municipalités locales disposent de pouvoirs d’imposition que leur confère la Loi sur la fiscalité municipale Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (LFM) ou d’autres lois, soit essentiellement la taxation foncière et la tarification.

S’ajoute le pouvoir, prévu par l’article 105 de la LCM (pour les MRC) ou 108 (pour les municipalités locales), de réclamer tout ou partie du coût des travaux à ceux qui sont responsables de l’obstruction d’un cours d’eau, ce qui requiert cependant un recours aux tribunaux.

Il est par ailleurs à noter qu’au moment de l’entrée en vigueur de la LCM, certaines mesures particulières de financement des travaux sur les cours d’eau, qui étaient prévues au Code municipal, ont été abrogées. Il s’agit plus particulièrement des actes d’accord et des procès-verbaux, qui permettaient à une municipalité de s’entendre, habituellement avec un petit groupe de contribuables, pour réaliser des travaux et leur en faire assumer la facture. 

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Modalités de financement des dépenses municipales

MRC

Imposition de quote-parts

Pour financer leurs dépenses, les MRC ont principalement recours à l’imposition de quote-parts aux municipalités locales de leur territoire.

Selon l’article 205 de la LAU, la MRC peut répartir les dépenses entre les municipalités locales selon tout critère qu’elle fixe par règlement. Une variété de formules de répartition est possible. Un sondage effectué en 2011 par le MAMROT a permis de constater l’utilisation des formules de répartition suivantes, dans le cas de dépenses portant sur des cours d’eau :

  • Selon la population de chaque municipalité;
  • Selon la superficie totale de chaque municipalité;
  • Selon la longueur du cours d’eau situé sur le territoire de chaque municipalité;
  • Selon la superficie du bassin de drainage ou du bassin versant du cours d’eau sur le territoire de chaque municipalité;
  • Selon la superficie des terrains situés dans le bassin versant, pondérée par un coefficient de ruissellement.

À défaut d’une entente des municipalités sur l’un ou l’autre des critères qui précèdent, les dépenses sont réparties selon la richesse foncière de l’ensemble des immeubles des municipalités de la MRC, soit la formule de répartition par défaut prévue par l’article 205 de la LAU.

Enfin, la MRC peut adopter une combinaison de ces divers critères. Une municipalité est tenue de payer sa quote-part à une MRC. Si elle refuse, une telle cause pourra alors être portée devant les tribunaux.

Les mêmes règles s’appliquent, avec les adaptations nécessaires, dans les cas où une MRC ou un bureau de délégués doit répartir les coûts de travaux entre les MRC qui ont la compétence commune sur un cours d’eau. À propos des bureaux de délégués, il est prévu, en vertu du code municipal, que toute question contestée est décidée par le vote de la majorité des délégués présents. En cas de partage égal des voix, la question est alors soumise au ministre des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire. Celui-ci nomme alors une personne pour agir en qualité d’arbitre et une décision de ce dernier aura le même effet qu’une décision rendue par le bureau des délégués.

Autres modalités de financement

La MRC peut aussi recourir, pour financer ses dépenses, à la tarification ponctuelle pour l’utilisation d’un service, une modalité peu utilisée dans le cas des cours d’eau. Elle peut aussi prendre des recours pour réclamer tout ou partie du coût des travaux de rétablissement de l’écoulement des eaux à ceux qui sont responsables de l’obstruction.

 

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Municipalités locales

Une municipalité locale peut financer le paiement des quote-parts qui lui sont imposées par la MRC au moyen des différents outils mis à sa disposition par la Loi sur la fiscalité municipale Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (LFM) ou d’autres lois municipales.

La taxation selon la valeur foncière

Une municipalité locale peut, par règlement, imposer aux immeubles situés sur son territoire une taxe basée sur leur valeur portée au rôle d’évaluation foncière, selon les modalités suivantes :

  • La taxe foncière générale, qui s’applique à l’ensemble des immeubles de la municipalité, selon des taux qui peuvent varier selon les catégories d’immeubles prévues par la LFM. Cette taxe vise à financer l’ensemble des dépenses de la municipalité qui ne sont pas autrement pourvues;
  • Les taxes foncières spéciales imposées à l’ensemble, qui visent à faire financer par l’ensemble des immeubles de la municipalité certaines catégories de dépenses (ex : immobilisations, service de la dette);
  • Les taxes foncières de secteur (aussi appelées taxes d’amélioration locale), qui visent à faire financer par les immeubles d’un secteur les dépenses qui les concernent (LCV art. 487 et CM art. 979). Ce type de taxes est souvent utilisé pour financer les travaux sur les cours d’eau.

Il est par ailleurs possible pour une municipalité de répartir les coûts, dans les proportions qu’elle détermine, entre :

  • L’ensemble des immeubles de la municipalité (taxe foncière générale);
  • Les immeubles d’une partie de son territoire (taxe de secteur).

La tarification

La tarification, dont l’imposition requiert un règlement, peut prendre les formes suivantes :

  • Une taxe foncière basée sur une caractéristique de l’immeuble autre que sa valeur, comme sa superficie, son étendue en front, ou toute autre de ses dimensions;
  • Une compensation exigée du propriétaire ou de l’occupant d’un immeuble pour l’utilisation d’un service (ex : par tonne, par litre, etc.);
  • Un prix exigé de façon ponctuelle ou sous forme d’abonnement pour l’utilisation d’un bien ou d’un service ou pour le bénéfice retiré d’une activité.

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La LFM précise que l’imposition de la tarification doit respecter le principe du bénéfice reçu. Un bénéfice est réputé reçu même si le contribuable n’utilise pas le bien ou le service. Il suffit qu’il soit à sa disposition ou que l’activité soit susceptible de lui profiter éventuellement (ex. : service de police).

Dans le cas où la municipalité a recours, pour financer le paiement d’une quote-part à la MRC pour le coût de travaux sur des cours d’eau, à une tarification établie selon une caractéristique des immeubles autre que leur valeur, il lui est loisible de retenir une caractéristique qui correspond aux critères ayant servi à établir les quote-parts, par exemple :

  • L’étendue en front des immeubles riverains de cours d’eau;
  • La superficie des immeubles situés dans le bassin de drainage ou le bassin versant du cours d’eau;
  • La superficie des terrains situés dans le bassin versant, pondérée par un coefficient de ruissellement.

Il est par ailleurs possible pour les municipalités de répartir les coûts, dans les proportions qu’elles déterminent, entre la tarification et la taxation foncière générale ou de secteur.

Autres modalités de financement

Comme dans le cas d’une MRC, la municipalité peut réclamer le coût des travaux de rétablissement de l’écoulement des eaux à ceux qui sont responsables de l’obstruction.

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Équité et répartition des dépenses municipales

À la base, un principe général d’équité s’applique à toute taxe et tarification imposée par une municipalité ainsi qu’à toute quote-part fixée par une MRC. En règle générale, il se dégage de la jurisprudence que, pour qu’une taxe soit considérée comme n’étant pas juste ou équitable, il faut démontrer que la municipalité ou la MRC a exercé sa discrétion de façon abusive, de manière à créer une injustice flagrante équivalant à de la discrimination ou à de la fraude. Deux principes d’équité différents s’appliquent en matière de financement municipal :

Taxation selon la richesse

Lorsque la répartition des dépenses est considérée comme visant l’ensemble des contribuables, et non seulement une partie d’entre eux, que ce soit à l’échelle régionale ou locale, la taxation selon la richesse foncière se fonde alors sur le principe que le fardeau de chaque contribuable doit être proportionnel à la valeur foncière de l’immeuble dont il est propriétaire. Ce principe d’équité s’applique :

  • Dans le cas des municipalités locales, à la taxe foncière générale ou aux taxes foncières spéciales imposées à l’ensemble des immeubles;
  • Dans le cas des MRC, aux quote-parts « générales ».

Ces taxes et ces quote-parts visent l’ensemble des contribuables de la municipalité ou l’ensemble des municipalités de la MRC et ont pour but de financer, non des dépenses particulières, mais l’ensemble des dépenses qui ne sont pas autrement pourvues.

Répartition des dépenses selon le bénéfice procuré

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Particularité sur la portée du bénéfice procuré

Concernant le bénéfice procuré, il convient de souligner que ce principe peut varier selon le mode de financement de travaux qui a été utilisé pour les cours d’eau. En effet, si la tarification est imposée par une municipalité locale, il est prescrit par la LFM que ce mode d’imposition doit être en lien avec le bénéfice reçu. Néanmoins, cette notion de bénéfice reçu inclut à la fois les bénéfices provenant de l’utilisation d’un service et ceux découlant de sa disponibilité.

Toutefois, dans le cas des taxes de secteur imposées par les municipalités locales et des quote-parts imposées par les MRC, une application plus large de la notion de bénéfice est possible. En effet, la notion de bénéfice peut également prendre en considération les bénéfices indirects et le montant imposé peut aussi tenir compte des causes ayant rendu les dépenses nécessaires.

Bénéfice procuré et travaux sur les cours d’eau

En ce qui a trait plus particulièrement aux travaux sur des cours d’eau, la LCM ne prévoit pas de définition restrictive des bénéfices pouvant être liés à ces travaux. Il s’en dégage que ces bénéfices peuvent excéder ceux strictement reliés à l’égouttement des terrains. En effet, selon les objectifs visés par les travaux ou les effets qu’ils ont, le bénéfice peut porter sur :

  • Le drainage des terrains;
  • La protection contre les inondations;
  • La protection contre l’érosion des berges;
  • La protection contre les effets de la stagnation de l’eau (moustiques, insalubrité, etc.);
  • Le maintien d’un plan d’eau pour des fins de villégiature;
  • Des bénéfices environnementaux.

Les MRC, dans la détermination des règles de partage des quote-parts, et les municipalités locales, dans l’établissement de leurs règlements de tarification et la détermination des zones visées par des taxes de secteur, doivent s’assurer de cerner le plus correctement possible les bénéficiaires des travaux ou, le cas échéant, ceux qui en ont provoqué la nécessité, en tenant compte des particularités des diverses situations.

Ainsi, il est raisonnable de penser que, dans la plupart des cas, les bénéficiaires de travaux visant à améliorer le drainage des terres sont les propriétaires de tous les immeubles compris dans le bassin versant d’un cours d’eau. Toutefois, des particularités géographiques peuvent faire en sorte que les travaux effectués sur un segment d’un cours d’eau ne bénéficient pas à un autre segment (à moins qu’il ne s’agisse de financer un ensemble de travaux bénéficiant successivement aux divers segments).

À l’inverse, certains travaux sur un cours d’eau peuvent bénéficier non seulement aux exploitations agricoles en améliorant leur drainage, mais aussi à des résidences de villégiature, en assurant par exemple le maintien d’un plan d’eau. Il serait alors équitable d’assujettir les deux types d’immeubles à une contribution au coût des travaux.

Il n’est pas possible de prévoir chacune des situations particulières dans un guide : il revient à la MRC ou à la municipalité d’examiner chaque situation et de déterminer quelle règle permettra une répartition juste et équitable des coûts. Certes, la complexité inhérente à l’identification et à la mesure du bénéfice empêche d’atteindre une précision parfaite dans l’adéquation entre la répartition des bénéfices et la répartition des coûts. Toutefois, la règle de répartition des coûts doit reposer sur une définition plausible des bénéfices, qui sera jugée valable par les tribunaux en cas de contestation.

Enfin, il convient de mentionner que la question de l’équité du financement des travaux sur les cours d’eau municipaux est un aspect qui préoccupe aussi le ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec Ouverture d'un site externe dans une nouvelle fenêtre (MAPAQ), responsable du programme de crédits de taxes foncières agricoles.

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Ministère des Affaires municipales, des Régions et de l'Occupation du territoire
10, rue Pierre-Olivier-Chauveau
Québec (Québec) G1R 4J3
Téléphone : 418 691-2015

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