N° 6 – 26 juin 2017

Projet de loi no 122 — Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs

Fiscalité et finances municipales

La Loi modifie plusieurs dispositions fiscales de la Loi sur la fiscalité municipale, de la Loi sur les cités et villes, du Code municipal et de la Loi sur les droits de mutation immobilière afin de diversifier les revenus municipaux et de simplifier les règles applicables à l’impôt foncier. Elle prévoit également certains allègements en matière de finances municipales.

Révision des règles actuelles de fixation des taux de taxes foncières dans une perspective de simplification

Modification du calcul du plafond de taxation non résidentielle (art. 164 et 165)

Le taux maximal de la taxe foncière générale pouvant être appliqué aux immeubles non résidentiels (plafond de taxation non résidentielle), incluant les immeubles industriels, était établi en appliquant les coefficients prévus par la Loi sur la fiscalité municipale au taux global de taxation (TGT) prévisionnel de la municipalité. Le calcul du TGT, qui tient compte du taux de base, de la tarification et d’autres revenus, est complexe. De plus, le TGT calculé au moment de l’adoption du budget prend en considération des revenus encore prévisionnels, ce qui peut conduire à une estimation inexacte du plafond.

À des fins de simplification et de transparence, le calcul du plafond de taxation non résidentielle s’appuie désormais sur le taux de base de la taxe foncière générale.

L’utilisation de ce taux plutôt que du TGT comme base de calcul s’accompagne d’un ajustement en conséquence des coefficients prévus par l’article 244.40 de la Loi sur la fiscalité municipale, comme suit :

Coefficients servant à plafonner le taux non résidentiel
Groupe de municipalitésAncien plafond
(Base : TGT)
Nouveau plafond
(Base : taux
de base)
Villes et agglomérations de 250 000 habitants et plus
-    Agglomération de Longueuil
-    Agglomération de Québec
-    Ville de Laval
-    Ville de Gatineau
3,704,80
Autres villes de 100 000 habitants et plus
-    Ville de Trois-Rivières
-    Ville de Sherbrooke
-    Ville de Lévis
-    Ville de Saguenay
3,404,45
-    Ville de Terrebonne3,004,45
Municipalités de 5 000 à 99 999 habitants3,004,40
Municipalités de moins de 5 000 habitants3,004,10

En ce qui a trait aux municipalités de l’agglomération de Montréal, celles-ci conservent le pouvoir de fixer elles-mêmes le coefficient servant à plafonner leur taxation non résidentielle. De plus, un coefficient de 4,80 s’applique aux municipalités des
Iles-de-la-Madeleine en raison de leur situation particulière.

Remarque :
Pour certaines municipalités, la neutralité du changement de la base de calcul du plafond de taxation non résidentielle suppose qu’elles se prévalent du pouvoir de faire varier les taux des taxes foncières générales spéciales imposées en vertu de la Loi sur les cités et villes et du Code municipal dans les mêmes proportions que les taux de la taxe foncière générale.

Mise en place d’un plafond distinct pour le taux de taxe industriel (art. 167)

Le taux maximal de la taxe foncière générale pouvant être fixé pour les immeubles industriels était soumis au même plafond que l’ensemble des immeubles non résidentiels. Afin d’accorder une marge de manœuvre accrue pour faire face aux déplacements fiscaux induits par la progression plus faible de la valeur de ces installations aux municipalités pour lesquelles les installations industrielles constituent une part importante de leur assiette non résidentielle, des coefficients plus élevés sont prévus pour plafonner le taux de taxe foncière pouvant être fixé pour les immeubles industriels. Ces coefficients, qui sont appliqués au taux de base de la taxe foncière générale, sont les suivants :

Coefficients servant à plafonner le taux industriel
Groupe de municipalitésAncien plafond
(Base : TGT)
Nouveau plafond
(Base : taux
de base)
Villes et agglomérations de plus de 250 000 habitants
-    Agglomération de Longueuil
-    Agglomération de Québec
-    Ville de Laval
-    Ville de Gatineau
3,705,00
Autres villes de 100 000 habitants et plus
-    Ville de Trois-Rivières
-    Ville de Sherbrooke
-    Ville de Lévis
-    Ville de Saguenay
3,405,00
-    Ville de Terrebonne3,005,00
Municipalités de 5 000 à 99 999 habitants3,005,00
Municipalités de moins de 5 000 habitants3,004,50

Révision des balises portant sur la fixation des taux applicables aux immeubles de six logements et plus et aux immeubles industriels (art. 154, 166, 168, 169 et 170)

Le taux maximal de la taxe foncière générale pouvant être fixé pour les immeubles de six logements et plus et celui pouvant être fixé pour les immeubles industriels étaient assujettis à d’autres balises. Ces taux ne pouvaient excéder ceux résultant de l’application d’un coefficient de déplacement fiscal reflétant la différence entre la progression de la valeur de ces immeubles et celle des immeubles de leur catégorie de référence (les immeubles assujettis au taux de base, dans le cas des immeubles de six logements et plus, les autres immeubles non résidentiels, dans le cas des immeubles industriels). Les taux pouvant être fixés pour ces catégories d’immeubles étaient également balisés selon un pourcentage d’écart maximal de 30 % par rapport au taux de leur catégorie de référence, le taux des immeubles de six logements et plus et celui des immeubles industriels ne pouvant cependant être inférieurs au taux de base.

La balise du coefficient de déplacement fiscal, dont le calcul et le suivi étaient complexes, est abolie dans une perspective de simplification. La balise du pourcentage d’écart maximal est maintenue, mais le pourcentage est porté de 30 % à 33,3 %, de façon à accroître la marge de manœuvre des municipalités. Cela signifie que le taux des immeubles industriels ne peut être supérieur à 133,3 % du taux non résidentiel, ni inférieur à 66,6 % de ce taux, tandis que le taux des immeubles de six logements et plus ne peut excéder 133,3 % du taux de base.

Révision de la balise applicable au taux agricole (art. 172 et 173)

Le taux minimal de la taxe foncière pouvant être fixé pour un immeuble faisant partie d’une exploitation agricole enregistrée ne pouvait être inférieur au taux de base que dans la mesure permise par l’application d’un indice de déplacement fiscal reflétant l’augmentation plus rapide, le cas échéant, de la valeur des immeubles agricoles de la municipalité.

Dans le contexte où le caractère complexe de cet indice pouvait dissuader certaines municipalités de se prévaloir du pouvoir de fixer un taux agricole moindre que le taux de base, cette balise est remplacée par une balise similaire à celle qui vise les immeubles de six logements et plus et les immeubles industriels, soit un pourcentage d’écart maximal permis par rapport au taux de référence. Selon cette balise, le taux minimal applicable aux immeubles agricoles ne peut être inférieur à 66,6 % du taux de base, ni supérieur à celui ci.

Élargissement du pouvoir de fixer des taux de taxe non résidentiels différents

Possibilité d’établir des sous-catégories d’immeubles non résidentiels pour les fins de la taxe foncière générale (art. 63, 107, 162, 163 et 173)

Afin de permettre aux municipalités d’être en mesure de neutraliser les déplacements fiscaux résultant de l’évolution différente de la valeur de certaines composantes de la catégorie des immeubles non résidentiels, des règles ont été introduites pour leur permettre de déterminer, pour les fins de la fixation de taux de taxes différents, quatre sous-catégories d’immeubles non résidentiels en outre de la catégorie des immeubles industriels. Les règles applicables à ce nouveau pouvoir sont les suivantes :

  • Les nouvelles sous-catégories d’immeubles non résidentiels ne peuvent être déterminées qu’au moment de la confection d’un nouveau rôle d’évaluation. Dans le cas d’une municipalité ayant signifié par résolution son intention d’établir des sous-catégories, l’évaluateur dépose un rôle préliminaire au plus tard le 15 septembre. Une fois prise la décision de la municipalité quant aux sous-catégories à constituer, l’évaluateur modifie le rôle préliminaire pour indiquer la sous-catégorie d’appartenance de chaque immeuble non résidentiel et dépose le rôle ainsi modifié au plus tard le 1er novembre. Le contribuable peut ensuite contester cette inscription, au même titre que la valeur de l’immeuble.
  • Les critères de définition d’une sous-catégorie doivent reposer sur une caractéristique des immeubles, à l’exclusion de leur localisation. Les immeubles non résidentiels qui ne sont pas compris dans une nouvelle sous-catégorie constituent la sous-catégorie non résidentielle de référence, qui sert de base au calcul des balises encadrant les autres sous-catégories.
  • Les balises applicables aux sous-catégories sont les suivantes :
    • pour toutes les sous-catégories autres que la catégorie industrielle, le taux de taxe ne peut excéder celui qui résulte du plafond applicable à la taxation non résidentielle, ni être inférieur au taux de base;
    • le taux applicable à une sous-catégorie ne peut être inférieur à 66,6 % du taux de la sous-catégorie non résidentielle de référence, ni être supérieur à 133,3 % de ce taux.
  • Le taux particulier à une sous-catégorie s’applique à la part non résidentielle d’un immeuble, telle qu’elle résulte de l’application des règles de mixité résidentielle / non résidentielle et non résidentielle / industrielle. De plus, les règles suivantes s’appliquent lorsque des parties de la part non résidentielle d’un immeuble sont susceptibles d’appartenir à plus d’une sous-catégorie :
    • si la valeur de la part non résidentielle de l’immeuble est de moins de 25 M$, elle est réputée n’appartenir qu’à la sous-catégorie dont la valeur est prédominante;
    • si la valeur de la part non résidentielle de l’immeuble est de 25 M$ et plus, celle-ci est répartie entre chacune des sous-catégories qui correspondent à 30 % ou plus de la valeur de la part non résidentielle, au prorata du total de cette valeur. La valeur des sous-catégories qui représentent moins de 30 % est répartie entre les autres sous-catégories, au prorata des valeurs de ces dernières.
  • La création d’une catégorie n’oblige pas une municipalité à adopter un taux particulier à celle-ci, cette décision restant annuelle.
  • Les municipalités ont le pouvoir de faire varier les taux de taxes foncières générales spéciales imposées en vertu de la Loi sur les cités et villes et du Code municipal dans la même proportion que ce qui est permis pour la taxe foncière générale.

Possibilité de fixer des taux de taxe non résidentiels ou industriels différant selon les strates de valeur foncière (art. 173)

Afin de leur permettre d’alléger le fardeau des petites entreprises commerciales ou industrielles, la possibilité est octroyée aux municipalités de fixer, pour chaque catégorie ou sous-catégorie d’immeubles non résidentiels et pour les immeubles industriels, deux taux différents s’appliquant selon des strates de la valeur des immeubles visés. Cette mesure est assujettie aux règles suivantes :

  • ce pouvoir ne peut être exercé que par une municipalité s’étant dotée d’une stratégie de resserrement des écarts de taux de taxes entre les immeubles résidentiels et les immeubles non résidentiels. Toutefois, cette condition ne s’applique pas lorsqu’une municipalité n’exerce ce pouvoir qu’à l’égard des immeubles industriels;
  • seuls les immeubles non résidentiels et industriels peuvent être visés. Parmi les catégories ou sous-catégories déterminées pour les fins de la fixation de taux de taxes différents, la municipalité peut choisir d’en viser certaines, mais pas les autres;
  • le nombre de strates de valeur foncière pouvant être établies est limité à deux pour une catégorie ou une sous-catégorie d’immeubles;
  • le taux fixé à l’égard de la strate supérieure de valeur foncière doit être plus élevé que celui de la strate inférieure, mais le taux visant la strate supérieure ne peut excéder 133 % du taux visant la strate inférieure;
  • le taux fixé à l’égard de la strate supérieure de valeur d’une catégorie ou d’une sous catégorie ne peut excéder le taux résultant, selon le cas, du plafond non résidentiel ou industriel, tandis que le taux fixé à l’égard de la strate inférieure ne peut être inférieur au taux de base;
  • dans le cas des immeubles non résidentiels autres qu’industriels, le taux le plus bas fixé pour une sous-catégorie ne peut excéder 133,3 % du taux le plus bas de la sous-catégorie non résidentielle de référence, ni être inférieur à 66,6 % de ce taux.

Assouplissement des mesures d’étalement des hausses et des baisses de fardeau découlant d’un nouveau rôle (art. 175 à 179)

Afin d’atténuer les transferts fiscaux susceptibles de résulter de l’entrée en vigueur d’un nouveau rôle d’évaluation, la Loi sur la fiscalité municipale prévoit diverses mesures permettant d’étaler sur la durée de celui-ci l’évolution des valeurs foncières découlant de son dépôt, soit la mesure d’étalement, la mesure de dégrèvement, la mesure de majoration et la mesure de diversification transitoire des taux de taxes. Toutefois, dans le cas des trois premières mesures, les municipalités choisissant de s’en prévaloir devaient le faire pour l’ensemble des immeubles imposables ou compensables, ce qui posait problème lorsque le déplacement fiscal ne se produisait qu’entre des sous-catégories des immeubles non résidentiels ou des immeubles résidentiels.

Les modifications apportées permettront de n’appliquer les mesures d’étalement, de dégrèvement et de majoration que pour les immeubles non résidentiels seulement (incluant les immeubles industriels), ou pour les autres immeubles seulement (incluant les immeubles parapublics compensables).

Pouvoir d’imposer des droits de mutation plus élevés (art. 147 à 149)

Le pouvoir, octroyé à la Ville de Montréal en 2008, d’imposer des droits de mutation selon des taux plus élevés que ceux autorisés par la Loi sur les droits de mutation immobilière est étendu à l’ensemble des municipalités. Elles pourront ainsi, facultativement, appliquer à la partie de la valeur des transactions qui excède 500 000 $ des taux supérieurs à celui de 1,5 % permis par cette loi pour la strate de valeur excédant 250 000 $, jusqu’à concurrence d’un taux ne pouvant excéder 3 %. Ce maximum ne s’applique cependant pas à Montréal, dont le pouvoir octroyé en 2008 n’était pas plafonné.

Dans le cas des immeubles situés sur le territoire de plus d’une municipalité, le taux fixé par chaque municipalité ne s’appliquera qu’à la partie de la tranche qui correspond, en proportion, à la partie de la base d’imposition attribuable à son territoire.

Les tranches de valeur servant à l’imposition des droits de mutation seront dorénavant indexées annuellement selon l’indice des prix à la consommation, selon les indications publiées à la Gazette officielle du Québec au cours du mois de juillet qui précède l’année visée.

Pouvoir général de taxation et pouvoir d’imposer des redevances règlementaires (art. 64, 108, 153, 155, 157, 159 et 160)

Dans une perspective de diversification de leurs revenus et de renforcement de leur autonomie, le pouvoir général de taxation et celui d’imposer des redevances règlementaires, octroyés à Montréal en 2008 et 2009 et à Québec par le projet de loi n° 109 adopté en décembre 2016, sont étendus à l’ensemble des municipalités à compter du 1er janvier 2018.

Le pouvoir général de taxation permet aux municipalités d’imposer sur leur territoire toute taxe directe, à l’exception de celles visées par les exclusions prévues par la Loi, lesquelles visent surtout les champs occupés par le gouvernement. Soulignons que ce pouvoir n’est accordé ni aux MRC, ni aux conseils d’agglomération.

Quant aux redevances règlementaires, que les municipalités locales, mais aussi les conseils d’agglomération pourront désormais imposer, elles sont une forme de prélèvement qui ne constitue pas une taxe, mais qui s’apparente à la tarification, car elles reposent sur le principe de l’utilisateur-payeur, tout en prenant en considération d’autres éléments que le bénéfice reçu, comme le dommage causé ou un comportement qui rend une activité nécessaire. Les redevances ne peuvent être exigées que des personnes qui bénéficient du régime de règlementation en vertu duquel elles sont imposées ou dont les activités créent le besoin du régime. Les revenus produits par les redevances réglementaires doivent être versés dans des fonds destinés exclusivement à la recevoir et à contribuer au financement du régime de règlementation.

Par ailleurs, lorsqu’une redevance a pour but de financer des infrastructures et des équipements rendus nécessaires par le développement immobilier, elle est assujettie aux balises introduites dans la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme par le projet de loi no 83 adopté en juin 2016.

Les objets exclus du pouvoir d’imposer une taxe selon le pouvoir général de taxation sont les suivants :

  • la fourniture de biens et de services;
  • le revenu, les recettes, les bénéfices, les encaissements ou des montants semblables;
  • le capital versé, les réserves, les bénéfices non répartis, les surplus d’apport, les éléments de passif, ou les montants semblables;
  • les machines et le matériel utilisés dans le cadre d’activités de recherche et de développement expérimental ou de fabrication et de transformation, et tout élément d’actif servant à accroître la productivité, notamment le matériel et les logiciels informatiques;
  • une rémunération qu’un employeur verse pour des services, y compris une rémunération non monétaire;
  • la fortune, y compris les droits de succession;
  • la présence ou la résidence d’un particulier sur le territoire de la municipalité;
  • les boissons alcooliques, le tabac ou le tabac brut;
  • un carburant, une ressource naturelle, ou l’énergie, notamment l’électricité;
  • une personne qui utilise un chemin public à l’égard du matériel placé pour fournir un service public.

Les objets exclus sont les mêmes dans le cas d’une redevance règlementaire, sauf la fourniture de biens et de services, la résidence d’un particulier sur le territoire de la municipalité et une personne qui utilise un chemin public à l’égard du matériel placé pour fournir un service public.

Par ailleurs, sont exemptées de ces taxes ou redevances les personnes suivantes :

  • l’État, la Couronne du chef du Canada ou l’un de ses mandataires;
  • une commission scolaire, un collège d’enseignement général et professionnel ou un établissement universitaire;
  • le Conservatoire de musique et d’art dramatique du Québec;
  • un établissement d’enseignement privé détenteur d’un permis ou agréé au fins de subventions en vertu de la Loi sur l’enseignement privé, ou dont le régime d’enseignement est l’objet d’une entente internationale;
  • un établissement public de santé et de services sociaux;
  • un établissement privé de santé et de services sociaux visé par les articles 99 (paragraphe 3°) et 551 de la Loi sur les services de santé et les services sociaux;
  • un centre de la petite enfance;
  • toute autre personne déterminée par règlement du gouvernement.

Enfin, une taxe imposée en vertu du pouvoir général de taxation ou une redevance règlementaire ne pourra faire l’objet d’une compensation tenant lieu de taxe.

Allégements administratifs en matière de finances municipales

Intérêts et apports au fonds d’amortissement (art. 65 et 112)

La Loi sur les cités et villes et le Code municipal sont modifiés afin de retirer la limitation de 50 % prévue quant à l’utilisation  des revenus ordinaires provenant des taxes générales et de la taxe d’affaires pour pourvoir aux dépenses engagées relativement aux intérêts et à la formation du fonds d’amortissement.

Emprunts à long terme entièrement subventionnés (art. 68, 110 et 113)

La Loi prévoit qu’un règlement dont l’emprunt est entièrement subventionné par le gouvernement peut désormais avoir comme seul objet l’emprunt d’un montant qui correspond à la subvention. De plus, l’emprunt subventionné peut être décrété même si les dépenses sont en partie ou en totalité engagées. Les sommes empruntées peuvent alors servir à renflouer le fonds général de la municipalité.